供熱，一端關系人民群眾溫暖過冬、生活質量提升和城市安全運行，是重要民生工程、民心工程；另一端連接能源體系建設與生態文明大局，地位舉足輕重。當前，我國已邁上全面建設社會主義現代化國家新征程，經濟社會發展對供熱保障的安全性、清潔性、經濟性和舒適性提出了更高期待。“十五五”規劃綱要對加快經濟社會發展全面綠色轉型、建設美麗中國作出戰略部署，其中明確要加快熱力系統綠色低碳轉型，因地制宜開展余熱資源利用和非化石能源供熱，有序推進供熱計量改造和按熱量收費，這為我們在新時期深化供熱改革發展指明了前進方向。為此，我們應當深刻把握新形勢新任務，系統謀劃、扎實推進供熱領域改革，加快構建綠色低碳、安全高效、保障有力、智慧協同的現代供熱體系，更好滿足人民群眾對美好生活的用熱需求，全力服務中國式現代化大局。

一、準確把握深化供熱改革整體方向

堅持民生為本、溫暖可及。供熱成效直接關系百姓冷暖和社會穩定。要始終把保障人民群眾特別是困難群眾溫暖過冬放在首位，推動落實保供主體責任，健全供熱應急保障機制，全力保障供熱安全穩定運行，不斷提高供熱服務的均等化、普惠化、便捷化水平，讓發展成果更多更公平地惠及全體人民。

堅持清潔低碳、綠色轉型。供熱是能源消費和碳排放的重要領域。要堅定不移貫徹綠色發展理念，將供熱發展融入碳達峰碳中和戰略全局。善于統籌發展與減排、整體與局部、當前與長遠，加快推動供熱能源結構優化，努力促進清潔能源、可再生能源和工業余熱在供熱中的比重提升，協同推進供熱領域降碳、減污、擴綠，為建設美麗中國貢獻積極力量。

堅持安全可靠、韌性支撐。供熱安全是城市運行安全的重要一環。加強底線思維和風險意識，立足我國能源資源稟賦和供熱實際，構建多元互補、供應穩定的熱源保障體系。持續推進供熱管網等基礎設施建設和改造升級，提升系統抗風險能力和應急恢復能力，牢筑供熱安全底線，有效應對極端天氣等挑戰。

堅持創新驅動、智慧賦能。科技創新是引領供熱高質量發展的核心動力。要緊跟新一輪科技革命和產業變革趨勢，推動物聯網、大數據、人工智能等現代信息技術與供熱系統深度融合。大力促進高效節能、清潔供熱、智慧調控、長輸供熱等關鍵技術研發與應用，發展供熱新質生產力，全方位提升供熱系統整體能效和智能化水平。

堅持政府引領、市場調節。處理好政府與市場的關系是深化供熱改革的重要方面。當前供熱行業仍以政府為主導，需要在此基礎上逐步探索市場化改革路徑。既要發揮市場在資源配置中的積極作用，也要更好發揮政府在規劃引領、政策支持、標準制定、市場監管、保底服務等方面的作用。不斷深化供熱體制機制改革，健全價格形成機制，培育多元化經營主體，激發市場活力和內生動力。

堅持系統謀劃、因地制宜。我國地域廣闊，各地氣候條件、資源稟賦、發展基礎差異較大。要秉持“全國一盤棋”觀念，加強頂層設計和統籌規劃。同時要注重地區差異性，科學確定技術路徑和發展模式，不搞“一刀切”，鼓勵地方探索符合自身特點的清潔高效供熱路徑。

二、充分認識“十四五”以來供熱發展成效與挑戰

“十四五”以來，在黨中央、國務院堅強領導下，我國供熱事業穩步發展，北方地區冬季清潔取暖工作深入推進，清潔供熱率不斷提升。截至2025年底，我國北方地區供熱總面積260億平方米，其中清潔供熱面積221億平方米，清潔供熱率達85%。

清潔低碳轉型與能耗雙控取得關鍵進展。國家清潔供熱推進力度前所未有，中央財政累計投入資金1209億元，帶動地方政府和社會投資超過4000億元，為技術路線探索和規模化推廣提供了堅實保障。截至2025年底，全國已有88個城市被納入中央財政支持北方地區冬季清潔取暖范圍，累計完成散煤治理4100余萬戶，減少煤炭消耗8000余萬噸。2025年1-11月，全國供熱耗用原煤總量為3.12億噸，同比僅微幅增長0.1%；同時，全國供電煤耗率持續下降至304.5克/千瓦時，同比降低0.2克。供熱系統能效逐步提升，煤炭消費總量得到有效控制。

技術創新應用加速推進。長輸供熱、熱泵、蓄熱、智慧供熱管控平臺等一批先進技術正在得到示范應用和推廣。供熱裝備制造水平提升，部分關鍵技術裝備已實現自主化。在夏熱冬冷地區，空氣源、地源、水源熱泵等清潔高效技術應用逐步擴大，為因地制宜探索綠色低碳供熱路徑積累了有益經驗。

體制機制改革逐步深化。在中央層面，國家發展改革委等部門正深入開展供熱價格形成機制、智慧供熱等系列專題研究。國務院發布的《2024-2025年節能降碳行動方案》明確提出，要加快供熱計量改造和按熱量收費，并要求到2025年底，城市供熱管網熱損失較2020年降低2個百分點左右。在地方層面，一批先行地區在供熱計量改革方面取得突破性進展，為后續改革探索路徑、積累經驗。有的地區經過長期摸索，逐步構建起“政府主導、科技賦能、多元共治、服務升級”的智慧供熱生態，用戶滿意度達95%以上；有的地區堅持精細管理、數字賦能，實現七成以上用戶節能節支，全網年平均熱單耗降幅超過30%；有的地區創新推出個性化用熱模式和節能激勵機制，實現縣域供熱計量基本全覆蓋，投訴量同比下降七成。上述實踐表明，供熱改革已進入精細化、市場化運行的新階段。通過持續深化改革，群眾獲得感、幸福感、安全感不斷提升，節能減碳、企業增效、群眾受益多重成效愈發凸顯。

同時也要清醒認識到，深化供熱改革仍面臨一些需要持續破解的難題：城鄉區域供熱發展還不夠平衡，部分農村地區、老舊小區供熱保障能力有待提升；清潔熱源成本相對較高，穩定性需進一步加強；供熱系統調節靈活性有待提高，以適應可再生能源波動性接入和用戶側柔性需求；南方夏熱冬冷地區供熱需求對現行政策與技術標準提出了新的要求；供熱價格機制尚需完善，市場化程度有待進一步提高；部分老舊管網安全隱患不容忽視。

三、“十五五”供熱改革發展建議

面向“十五五”，應堅持問題導向和目標導向，聚焦關鍵環節，采取有效措施，助力供熱事業實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。

優化供熱發展布局。著力加強國家級、區域級供熱規劃與能源、城鄉建設等規劃的銜接，推動供熱領域從能耗雙控穩步向碳排放雙控轉型。在北方地區，穩步發展熱電聯產集中供熱，因地制宜擴大工業余熱、核能余熱、地熱等利用規模，構建跨區域、多能互補的長輸供熱體系。在南方夏熱冬冷地區，本著因地制宜、分類施策、綠色低碳、民生優先原則，按照一城一策要求，探索推廣分布式清潔能源供熱，構建適配區域特征的綠色低碳供熱體系。

加快推動清潔能源熱源替代。控制新增燃煤燃氣供熱，有序推進現役燃煤天然氣熱源清潔化改造和靈活性改造。積極擴大電能、可再生能源等清潔能源在供熱中的應用。探索發展地熱能供熱，因地制宜推進生物質能清潔供熱，鼓勵太陽能供熱與其他能源結合的多能互補系統。加強工業余熱、數據中心余熱等低品位熱源的回收利用。應分類施策、多措并舉，充分發揮地方資源稟賦，努力促進城鎮地區清潔供熱比例和可再生能源供熱占比穩步提升。

加快建設智慧供熱系統。積極推動傳統供熱系統向“源網站戶儲”協同的新型供熱系統演進。加快供熱系統數字化、智能化改造，推廣智慧供熱調度管控平臺，實現熱源、管網、換熱站、用戶的全鏈條智能感知與優化調控。大力提倡分戶計量和計量收費，激發用戶節能潛力，推廣應用戶用熱量表法和智能溫控裝置，鼓勵供熱企業與科技企業合作，推動供熱計量與溫控一體化。發展用戶側柔性調節和蓄熱技術，提升系統對可再生能源的消納能力和整體能效。依托數字化技術建立區域供熱大數據中心，整合能源生產、輸配、消費數據，為低碳場景設計和能源優化配置提供決策支撐。不斷加強高效節能供熱技術和裝備的研發與產業化應用。

健全供熱安全保障與應急管理體系。持續夯實供熱能源供應安全基礎，加強清潔熱源多元化建設，完善燃煤、天然氣等儲備制度。強化供熱管網運行監測與維護，及時排查整治安全隱患，提升管網本質安全水平。建立健全覆蓋政府、企業、用戶的供熱應急管理體系，完善分級分類應急預案，加強應急搶修力量和物資儲備，確保極端天氣、突發事件下的供熱安全穩定。探索彈性供熱機制，在法定供暖期前后遇寒潮可提前或延長供熱、按實際用熱量結算，彰顯民生保障溫度。

深化供熱成本疏導機制與價格改革。進一步厘清供熱領域政府與市場邊界。深化供熱企業改革，推動建立現代企業制度。健全反映成本、激勵節約、促進轉型的供熱價格形成機制和動態調整機制，穩步推行計量收費。科學調整兩部制熱價結構，合理劃分基本熱價與計量熱價比例，在具備條件的地區逐步探索取消熱費結算面積上限約束，推行“多退少補”雙向激勵機制，充分體現“多用多交、少用少交”的公平原則。建立健全熱價與燃料價格聯動機制，保障供熱企業可持續運營。培育開放競爭的供熱市場，積極引導社會資本參與清潔供熱項目的投資、建設和運營。完善供熱服務質量標準和評價體系，強化監管，提升服務水平。

強化供熱改革政策支持與科技支撐。充分用好國家推動“大規模設備更新”的有關政策機遇，更新供熱領域的高耗能設備。完善促進清潔供熱發展的財政、價格、金融、土地等支持政策。將清潔供熱納入綠色低碳產業培育重點，構建“技術研發—檢測認證—標準制定—推廣應用”完整產業鏈。評估將南方清潔供熱建設項目納入財政支持范圍的可行性，支持關鍵技術研發和示范項目建設。建議有條件的地方設立專項引導基金，對高能效技術產品應用給予適當補貼。進一步加大供熱領域科技創新投入，布局前沿技術研發，突破關鍵材料和裝備瓶頸。加強標準體系建設，制定、修訂覆蓋設計、建設、運行、服務全過程的供熱標準，形成適應不同地區特點和需要的差異化標準體系。重視人才培養和引進，打造高素質專業化的供熱人才隊伍。同時加強宣傳引導，普及清潔供熱知識，倡導綠色低碳用熱方式，推廣節能獎勵等創新機制，激發全社會節能降碳的內生動力。

（作者系國家發展改革委價格成本和認證中心主任）