【摘要】從開發式扶貧到開發式幫扶，中國在數十年減貧治理中探索出一條以“造血式”發展，破解貧困問題的獨特道路，對于全球減貧事業，尤其是發展中國家的減貧工作，有著重要意義。在治理體系層面，將扶貧從單一部門工作上升為多部門協同的全局性戰略，為發展中國家構建全社會參與的減貧治理格局提供制度范本。在動力機制層面，引入市場力量，將貧困人口從救助對象轉化為發展資源，實現減貧與經濟發展的共生。在主體激活層面，堅持扶貧與扶志、扶智相結合，有效消解“福利依賴”。

【關鍵詞】開發式扶貧和幫扶 貧困治理 世界意義

【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A

習近平總書記強調：“中國脫貧歷程表明，本著滴水穿石、一張藍圖繪到底的韌性、恒心和奮斗精神，發展中國家的貧困問題是可以解決的”。①2020年底，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。2025年底，我國持續鞏固拓展脫貧攻堅成果，把常態化幫扶納入鄉村振興戰略統籌實施，守牢不發生規模性返貧致貧底線。這一歷史性成就向世界證明，發展中國家完全可以找到適合自身國情的減貧道路。中國減貧的成功，根植于從救濟式扶貧向開發式扶貧和幫扶的范式轉型。當前，中國正通過南南合作將減貧經驗分享至柬埔寨、烏茲別克斯坦、肯尼亞等全球南方國家，這正是中國開發式扶貧和幫扶給世界帶來的深刻啟示。

中國減貧范式轉型

從新中國成立到1986年開發式扶貧正式提出前，中國對貧困人口的幫扶政策以分散救濟式扶貧為主。從1950年到1977年的28年間，農村救濟整體上取得濟貧的預期效果，滿足救濟對象的需求，基本達到國家救濟工作的預期目標。從1978年開始，中央政府認識到單靠分散救濟式扶貧無法從根本上解決我國的貧困問題，中國開始進入扶貧方式的轉型過渡階段。1982年，針對甘肅河西、定西和寧夏西海固地區的極端貧困情況，中國政府啟動“三西”扶貧開發計劃，通過環境治理、農業基礎設施建設、開發式移民搬遷等一系列開發式方式，取得減貧和發展的顯著成效，這對于1986年以后中國在全國范圍開展有組織、有計劃、大規模的開發式扶貧產生深遠影響。1986年，國務院貧困地區經濟開發領導小組成立，中國扶貧工作的戰略調整為以開發式扶貧為主，這是對過去傳統的分散救濟式扶貧的改革與調整。堅持開發式扶貧的方針，就是以經濟建設為中心，支持、鼓勵貧困地區干部群眾改善生產條件，開發當地資源，發展商品生產，增強自我積累和自我發展能力。②

此后二十余年，針對我國貧困呈現出的區域性、整體性特征，治理重心集中于國家級貧困縣，以解決農村貧困人口溫飽問題為首要目標，致力于改善貧困地區生產生活條件，增強區域自我發展能力。工作重點聚焦于基礎設施建設、以工代賑、資源開發及基礎公共服務普及等。這一時期工作的重要意義在于初步構建起中國開發式扶貧的基本制度框架：在組織領導層面，確立多部門協同參與的扶貧開發領導小組工作架構，并設立從中央延伸至縣級的專職辦事機構，形成上下貫通、橫向聯動的組織體系；在資金投入層面，形成由發展基金、專項貼息貸款、以工代賑等構成的多樣化中央扶貧資金結構，實現財政手段與金融工具的協同發力；在幫扶對象層面，明確以592個國家重點扶持貧困縣（2001年，改為國家扶貧開發工作重點縣）為區域扶持重心，實現扶貧資源由普遍分散向重點集中的轉變。上述制度安排從理念上徹底扭轉單純依靠救濟輸血的扶貧思路，從制度上奠定開發式扶貧的實踐基礎，為后續減貧事業的深入推進提供重要的理念引領與制度支撐。

黨的十八大以來，經過近三十年的開發式扶貧，我國貧困問題從區域貧困轉變成群體貧困，從普遍貧困轉向個體貧困，貧困人口分布也從集中分布轉向分散分布，傳統的區域性開發式扶貧已經不能適應當時的扶貧工作要求。2013年，中國提出“精準扶貧”理念，將開發式扶貧從區域層面下沉至農戶個體，通過建檔立卡等方式識別貧困人口，通過實施“五個一批”和“十大扶貧工程”等措施，精準施策，確保實現“兩不愁三保障”的脫貧目標。這一階段，開發式扶貧在精準方略下實現系統化、精細化和制度化，最終助力近1億農村貧困人口全部脫貧。此外，通過建設扶貧車間、推進產業扶貧等方式，形成龐大扶貧資產。

在脫貧攻堅取得全面勝利后的五年過渡期內，守住不發生規模性返貧的底線，是基礎同時也是緊迫的任務。③2021年至今，隨著“三農”工作重心轉向推進鄉村全面振興，開發式幫扶應運而生，目標在于增強脫貧地區和脫貧群眾的內生發展動力，堅決守住不發生規模性返貧的底線。工作重點聚焦于健全防止返貧動態監測機制，強化產業、就業、科技和金融幫扶，并堅持“志智雙扶”。實施方式上采取分層分類幫扶、市場化運作與激勵導向相結合，實現開發式與保障性措施的深度融合。從“扶貧”到“幫扶”，深刻體現治理重心從“攻堅脫貧”向“長效發展”的升級，以及幫扶邏輯從“外部推動”向“內外協同、激發主體”的深化。

從救濟式扶貧到開發式扶貧，再到開發式幫扶，體現我國在減貧理念上的深刻轉變：在扶貧目標上，從以保障基本生存為導向，解決眼前溫飽，轉向以提升發展能力為重心，實現穩定增收脫貧；在扶貧任務上，從單純的生活救濟和物質輸送，轉向加強基礎設施建設、改造生產條件、培育產業支撐，幫助貧困地區形成可持續的生產能力；在工作體制上，從主要依靠財政渠道撥款救濟、分散投入，轉向多部門協同參與、財政與金融手段相結合的模式；在運行機制上，從扶貧資金無償使用、單向輸送，轉向無償與有償相結合、投入與產出相掛鉤的激勵約束機制；在幫扶模式上，從“外部輸血式”被動救助，轉向“內部造血式”主動開發，注重調動貧困地區干部群眾的積極性、主動性和創造性，增強自我積累與自我發展的內生動力。

需要指出的是，從1986年實施開發式扶貧以來，我國始終堅持以開發為主、救濟為輔，開發式扶貧與救濟式扶貧并非彼此替代、非此即彼的對立關系，在開發式扶貧致力于增強貧困地區和貧困人口自我發展能力的同時，救濟式扶貧始終為無法依靠自身力量解決生存問題的困難群體，提供基本生活保障。尤其是2007年農村最低生活保障制度全面建立以來，隨著農村五保供養制度不斷完善、社會救助體系逐步成型，我國進入開發式扶貧與救濟式扶貧雙輪驅動的新階段。開發式扶貧著力于“促發展”，幫助具備勞動能力的貧困人口擺脫貧困；救濟式扶貧著力于“兜底線”，為喪失勞動能力或特殊困難群體，織密織牢生活保障網。兩類扶貧方式相互銜接、互為補充，共同構成中國特色減貧道路的制度基石。

構建系統性減貧治理體系

從貧困歸因來看，開發式減貧模式突破傳統“個體歸因論”的局限，更強調貧困形成的客觀因素，包括自然條件惡劣、區位優勢缺失、基礎設施薄弱、公共服務不足等，明確貧困問題的解決并非單一部門能完成，而是需要多部門協同發力、精準施策。這種認知拓展減貧工作的內涵與邊界，推動減貧投入從單一的社會保障領域，延伸至交通、水利、農業、人社、教育、醫療等多個領域，實現減貧資源的優化配置與高效利用。從減貧治理來看，開發式扶貧與幫扶打破“減貧是單一部門責任”的傳統認知，將減貧工作從部門層面提升至全局層面，推動政府多部門協同參與，構建起系統性、全方位的減貧治理體系，這對世界減貧，尤其是發展中國家的減貧治理有著重要的借鑒意義。

在橫向層面，中國通過設立跨部門的領導小組，構建多主體協同參與的制度安排；在縱向層面，則依托各行政層級的對口組織建設，實現減貧責任在各級政府間的逐級傳導與層層落實。這一縱橫交織的組織架構，不僅將減貧確立為各級黨委政府及其職能部門的共同責任，而且有效克服諸多國家中僅由中央政府或單一部門承擔減貧任務所帶來的結構性問題。具體來說，一方面彌補單一部門因資源與權責局限所導致的能力短板，另一方面強化對貧困問題成因所具有的系統性、復雜性特征的整體應對能力。自1986年“國務院貧困地區經濟開發領導小組”成立，至1993年更名為“國務院扶貧開發領導小組”，該機構一直作為中國減貧工作的重要領導機構，持續運行至2021年完成消除絕對貧困的歷史使命。其演變過程深刻反映中國減貧治理體系的演進深化與能力提升，具體呈現出三大特點：第一，戰略層級不斷提升，從專項工作升格為國家戰略。領導小組的架構調整體現扶貧工作在國家治理體系中地位的顯著提升。成立初期，組長由國務院秘書長擔任；1998年后，改由國務院副總理擔任。至2015年，黨中央進一步確立“五級書記抓扶貧”機制，實現從中央到基層的全面動員。第二，參與范圍持續擴大，形成專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結合和互為支撐的“三位一體”大扶貧格局。領導小組成員構成的變化反映扶貧參與主體的系統化擴展。初期以涉農與經濟部門為主；隨著扶貧工作深入，逐步納入社會事業部門，推動扶貧從單一經濟維度轉向能力建設的綜合干預。第三，治理結構不斷完善，構建多方協同的超級執行網絡。中國扶貧治理體系逐步形成多方主體協同的治理結構。黨強化頂層設計與政治保障，尤其是“五級書記抓扶貧”和“駐村第一書記”機制，將組織優勢轉化為治理效能；政府系統實現跨部門協同；軍隊、群團組織成為聯系特定群體、開展社會幫扶的重要紐帶；各類經營主體通過資源投入與產業帶動，增強扶貧可持續性。

這種多部門協同模式，不僅減輕單一部門的工作壓力，而且形成減貧合力，有效解決因發展條件不足導致的區域性貧困問題。這類問題僅依靠針對農戶個體的幫扶難以根治，必須通過多部門協同改善區域發展環境，才能從根源上擺脫貧困困境。對于發展中國家而言，這種多部門協同的減貧模式，提供一種全新的減貧治理思路：打破部門壁壘，構建全局性的減貧工作機制，引導各部門主動參與減貧工作，將減貧目標融入部門工作規劃，實現減貧工作與區域發展、公共服務提升的深度融合，助力構建全社會共同參與的減貧治理體系，提升減貧工作的系統性與實效性。

推動減貧與經濟發展深度融合

傳統救濟式扶貧多依賴政府財政投入，屬于“輸血式”救助，而開發式減貧模式則注重挖掘貧困群體的自身能力與潛力，通過政策扶持、資源對接、服務保障等措施，為貧困群體參與市場競爭、實現自我發展創造條件，讓貧困群體成為經濟發展的直接參與者與受益者。

在不同的扶貧階段，中國政府采取不同的扶貧方式來提升貧困地區和貧困人口參與市場的能力。“八五”期間，主要通過加強基本農田建設、建設區域性支柱產業，以及加強對農民的科技培訓等，解決貧困地區糧食增產問題，進而解決吃飯和增收問題。“八七”扶貧攻堅計劃時期，則通過扶貧經濟實體組織開發將經濟開發和扶持到戶結合在一起，將扶貧資金的分配使用與效益直接掛鉤，尤其是在扶貧信貸資金的使用上，更加鼓勵扶貧經濟實體承包扶貧項目，統貸統還，鼓勵經營主體直接參與到扶貧項目和行動中來。④2001年至2012年，中國減貧戰略的重點是“一體兩翼”：“一體”是通過整村推進來改善貧困村的生產生活條件，提高貧困村的發展能力，“兩翼”是指貧困地區勞動力轉移培訓和產業化扶貧，主要目的在于促進貧困人口的市場參與。2013年至2020年期間，中國提出“五個一批”精準扶貧、精準脫貧的實現路徑，即“發展生產脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批”，產業扶貧、勞務輸出扶貧、教育扶貧、資產收益扶貧、金融扶貧、科技扶貧等做法，都是通過提高貧困人口的市場參與能力和機會，讓市場在減貧中發揮更重要的作用。2021年過渡期以來，中國政府更加重視產業和就業在鞏固拓展脫貧攻堅成果中發揮的作用，提出銜接資金要更多投向產業支持領域，要分類幫扶、精準施策：針對有本地就業意愿的貧困群體，提供產業幫扶，助力其融入本地產業發展；針對有外出務工意愿的貧困群體，開展技能培訓、組織勞務輸出，搭建就業對接平臺；針對有創業意愿的貧困群體，提供小額貸款、創業指導等支持，培育其創業能力；針對弱勞動能力貧困群體，設置公益性崗位，保障其基本收入。

中國的開發式扶貧與幫扶打破“減貧僅依靠政府救助”的傳統模式，明確市場在減貧工作中的主導作用，推動市場力量參與減貧進程，將貧困群體從“負擔”轉化為“發展資源”，實現減貧與經濟發展的深度融合。這一模式的重要價值在于，將減貧工作與產業發展、經濟增長緊密結合，不僅能夠幫助貧困群體實現脫貧，而且能夠推動貧困地區產業升級、經濟發展，為全球減貧事業提供可持續的實踐路徑。這種以市場賦能為主要特征的減貧路徑，為世界提供一種全新的減貧思路：摒棄“貧困群體是負擔”的錯誤認知，注重挖掘貧困群體的發展潛力，通過激活市場活力，引導企業、社會組織等主體參與減貧工作，形成“政府引導、市場主導、社會參與”的減貧格局。這種模式不僅能夠減輕政府的財政壓力，而且能夠實現減貧工作的可持續性，讓貧困群體在參與市場競爭中提升自身能力，從根源上擺脫貧困。目前，這些做法已經在一些國家開始顯現成效，如中國湖南省“母親的蘑菇房”項目在肯尼亞成功落地，通過市場化運作，讓當地貧困單親媽媽通過種植蘑菇實現增收，將貧困群體的勞動力資源轉化為經濟優勢；老撾瀾湄發展薯類加工項目，構建起從田間到車間的完整產業鏈，通過市場運作將薯類資源轉化為經濟效益，助力當地減貧。

培育內生發展動力

在傳統救濟式扶貧模式下，貧困群體多處于“被動接受救助”的地位，缺乏主動發展的動力與意識，長期依賴政府救助，形成“養懶漢”現象，導致減貧工作難以形成長效機制。而開發式減貧模式則強調“扶貧先扶志、扶貧必扶智”，通過思想引導、技能培訓、實踐賦能等方式，幫助貧困群體樹立“靠奮斗脫貧”的理念，提升其自身發展能力，讓貧困群體從“要我脫貧”轉變為“我要脫貧、我能脫貧”。開發式扶貧與幫扶的目標之一，是激活貧困群體的主體性，打破“等靠要”的“福利依賴”思想，引導貧困群體主動參與減貧進程，依靠自身努力，實現脫貧致富，這是破解全球減貧難題的關鍵所在，也是開發式減貧模式的重要價值之一。

在提升貧困人口的自我發展能力上，中國政府主要采取四種做法：其一，通過教育和培訓等方式，提升貧困勞動力的技能水平，并通過多種形式的勞務協作來有組織的輸出勞動力，讓貧困勞動力實現非農就業。其二，通過產業化扶貧促進貧困小農戶與現代農業的銜接，支持貧困地區依托當地資源、服務，以及帶動貧困農戶收入增收的龍頭企業、合作社和生產基地，來緩解小農戶面臨的技術、市場、信息與資金約束，提升其發展產業能力。⑤其三，通過小額貼息貸款等方式，提高貧困農戶金融服務可獲得性。2021年到2024年初，脫貧人口小額信貸累計發放2778億元，支持脫貧戶和防止返貧監測對象651萬戶次。⑥其四，通過樹立典型示范來進行有效引導。各地選樹脫貧標桿與致富能人，通過榮譽激勵和媒介傳播等方式，發揮榜樣的示范效應，強化貧困群體的發展意愿與脫貧的主體能動性。

對于全球減貧事業而言，激活貧困群體的主體性是實現可持續減貧的重要保障。許多發展中國家減貧工作成效不佳，原因之一就是未能激活貧困群體的內生動力，導致“輸血式”救助難以轉化為“造血式”發展，并且還容易出現“福利依賴”。開發式扶貧和幫扶倡導“主體性激活”理念：減貧工作不僅要解決貧困群體的短期生活困難，而且要注重培育其自主發展能力，通過金融扶持、技能培訓、機會供給等方式，讓貧困群體主動參與到減貧進程中，依靠自身努力實現脫貧致富，這種方式能夠有效破解“福利依賴”困境，為全球減貧事業貢獻中國智慧。

【注：本文系國家社科基金重大專項“農村低收入人口和欠發達地區分層分類幫扶制度研究”（項目編號：24ZDA053）成果】

【注釋】

①習近平：《建設一個共同發展的公正世界——在二十國集團領導人第十九次峰會第一階段會議關于“抗擊饑餓與貧困”議題的講話》，《人民日報》，2024年11月20日。

②中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的農村扶貧開發》，中國政府網，2001年10月。

③李志明：《建立脫貧過渡期銜接工作成效分層評估機制》，《國家治理》，2025年第18期。

④汪三貴、曾小溪：《從區域扶貧開發到精準扶貧—改革開放40年中國扶貧政策的演進及脫貧攻堅的難點和對策》，《農業經濟問題》，2018年第8期。

⑤吳國寶：《改革開放40年中國農村扶貧開發的成就與經驗》，《南京農業大學學報》，2018年第6期。

⑥《近三年銀行機構向脫貧地區累計發放貸款19.7萬億元》，《人民日報》，2024年1月24日。

責編/張凡 美編/王夢雅

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