【摘要】高質量發展與高質量充分就業之間，并不存在天然的線性傳導關系，發展成果能否有效轉化為就業成果，關鍵取決于發展過程是否具備明確而穩定的就業導向，是否具有足夠的就業友好屬性。破解結構性就業難題，需構建就業友好型發展方式，將就業優先穩定嵌入高質量發展全過程，在發展目標設定、產業布局調整、投資方向選擇、技術應用擴散、區域政策實施過程中更加突出就業導向，推動崗位創造、供給適配、風險緩沖與協同治理更緊密聯動。

【關鍵詞】高質量充分就業 就業友好型發展方式 就業優先 結構性就業矛盾

【中圖分類號】F241.4 【文獻標識碼】A

對于人口規模巨大、發展方式深刻轉變的中國而言，就業問題不只是勞動力市場內部的供求問題，而是關乎中國式現代化全局的重大命題。2026年，習近平總書記兩會“下團組”參加江蘇代表團審議時，談及探索推進全體人民共同富裕的有效途徑，指出“積極主動解答如何實現高質量充分就業”。2026年政府工作報告提出“促進高質量充分就業”，并要求“加大各類政策對就業的支持力度，構建就業友好型發展方式”。①“十五五”規劃綱要提出：“深入實施就業優先戰略，堅持擴大就業容量和提升就業質量相結合，健全就業促進機制，構建就業友好型發展方式。”②進入高質量發展階段，增長方式轉變、產業結構調整、科技革命加速與人口結構變化等因素疊加，深刻改變就業問題的內涵、形態和治理邏輯。

促進高質量充分就業面臨的主要問題，正由“數量約束”轉向“結構性約束”

當前，我國就業形勢總體穩定，促進高質量充分就業面臨的主要問題，正由傳統意義上的“數量約束”轉向“結構性約束”。單純依賴短期刺激、崗位兜底或幫扶，難以從根本上破解就業難題，需轉向更深層次的結構性矛盾治理。

發展轉型加快與就業承載提升之間的結構性張力日益顯現。新一輪科技革命和產業變革加速突破，傳統產業升級、新興產業發展，數字化、智能化轉型持續重塑生產方式，也深刻改變著崗位結構和就業機會的生成機制。一方面，新行業、新業態、新職業形態持續涌現，為就業開辟新空間；另一方面，部分傳統崗位被壓縮、替代或重組，就業轉換頻率加快、難度加大。需注意的是，發展轉型和技術進步并不會自動同步增強就業。技術進步往往優先體現為效率提升、成本下降和組織變革，而這些變化未必直接對應就業承載力的增強。某些產業在規模擴張的同時，就業吸納能力并未同比增強；某些行業雖然形成新的崗位需求，但其崗位穩定性、收入持續性和職業發展空間較為有限。換言之，高質量發展與高質量充分就業之間，并不存在天然的線性傳導關系。發展成果能否有效轉化為就業成果，關鍵取決于發展過程是否具備明確而穩定的就業導向，是否具有足夠的就業友好屬性。

勞動力供給與崗位需求之間的結構性失衡依然突出。隨著產業升級和技術迭代加速，勞動力市場對知識結構、技能水平、適應能力和遷移能力的要求顯著提升。從現實情況看，教育培養、技能形成與實際崗位需求之間仍存在銜接不暢的問題，一些領域“有崗無人”與“有人無崗”現象長期并存。這一問題在青年就業領域表現得尤為突出。③一方面，青年受教育水平普遍提高，對崗位質量、工作環境與職業發展預期更高；另一方面，勞動力市場提供的部分崗位，在能力要求、職業屬性和發展路徑上與青年群體的偏好和預期之間并不完全匹配。與此同時，技術進步持續改變崗位技能要求，一部分常規性工作被簡化、替代或重組，勞動者原有技能加快折舊，轉崗、再就業和持續學習壓力明顯上升。當前，就業難題的焦點，已從“有沒有崗位”轉向“人崗匹配質量”與“崗位動態適應性”。從更宏觀層面看，如何提升勞動力供給與崗位需求的適配度，已成為高質量充分就業的重要制約因素和治理重點。

就業擴容與就業提質之間仍存在結構性落差。高質量充分就業的復雜性在于，其同時承載“量足”與“質高”雙重要求，而現實中，二者往往處于一種內在張力之中。近年來，隨著服務業擴展、平臺經濟發展和靈活就業增長，我國就業容量總體展現出較強韌性，新業態新模式在吸納就業方面發揮了積極作用。也就是說，在經濟結構深刻變化背景下，就業擴容仍具有較強潛力。然而需看到，部分新崗位在收入穩定性、勞動保護、職業認同和晉升空間等方面仍存在短板。一些就業形態雖然緩解了短期就業壓力，卻難以為勞動者提供長期穩定、可持續的職業發展路徑。換言之，就業擴容并不當然等于就業提質。解決“有沒有工作”的問題固然重要，但如果部分就業停留在不穩定、低保障、弱發展空間的狀態，不僅難以真正實現高質量充分就業，也將對共同富裕進程構成制約。推動就業容量增長與質量改善有機統一，已成為就業治理的重要著力點。

就業支持制度與風險治理需求之間仍存在結構性滯后。隨著經濟社會轉型加速，勞動者就業風險正從傳統“崗位缺失”特征向“流動性、復合性、階段性”特征轉變，具體表現為崗位替代、收入波動、技能貶值和發展機會受限等多重問題。這意味著，就業治理已不再局限于單一“找工作”環節，而是覆蓋職業進入、轉換、穩定、保障與提升全過程。與這種風險形態變化相比，現有就業支持制度雖然不斷完善，但整體仍呈一定的“末端應對”特征，社會保障的適配性、公共就業服務的精準性、轉崗支持的連續性亟待進一步提升。加快構建前瞻性、系統性、覆蓋全過程的就業保障和風險治理體系，已成為高質量充分就業的重要制度條件。

構建就業友好型發展方式，不是政策工具的簡單疊加，而是發展方式的結構性轉型

構建就業友好型發展方式，是化解結構性就業矛盾的必然要求。2024年5月27日，二十屆中共中央政治局就促進高質量充分就業進行第十四次集體學習，習近平總書記在主持學習時強調：“使高質量發展的過程成為就業提質擴容的過程”“構建就業友好型發展方式”。④構建就業友好型發展方式，不是政策工具的簡單疊加，而是發展方式的結構性轉型。其核心在于，將就業優先目標作為共同約束，穩定嵌入發展目標設定、政策體系運行、資源配置和制度安排之中，使經濟社會各領域發展都能夠更好服務于就業擴容提質。它不意味著放慢轉型節奏或犧牲效率，而是要求發展過程本身具有更強的就業帶動力、更高的崗位質量生成能力和更穩定的風險緩沖能力。具體看，就業友好型發展方式至少具有以下幾方面基本屬性。

以人民為中心的價值屬性。就業友好型發展方式的首要屬性，是其鮮明的人民立場和價值導向，更加突出人的全面發展。傳統發展模式往往將就業視為增長的自然派生結果，容易導致發展成果與就業成果脫節，甚至出現“有增長而無相應就業擴張”的現象。就業友好型發展方式則把高質量充分就業置于發展的更突出位置，要求在經濟政策制定、產業結構調整、科技創新推進等過程中，充分考慮其對勞動者就業機會、崗位質量和職業發展的影響。它不僅回應“有沒有工作”的基本需求，而且回應勞動者對體面勞動、公平就業和高品質生活的更高期待。在這一意義上，就業友好型發展方式堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，是堅持以人民為中心的發展思想在就業領域的具體體現。

供需適配的結構屬性。就業友好型發展方式的重要結構屬性，在于實現崗位創造與人力資源供給之間的動態適配。高質量充分就業不僅依賴崗位數量的增加，而且取決于勞動者能否順利進入崗位、有效適應崗位要求，并在崗位中實現持續職業發展。從這個意義上說，就業友好型發展方式超越了單純“需求側”擴張的傳統邏輯，而是一種同時關注崗位創造、供給適配與結構銜接的發展方式。這種結構屬性既體現在發展過程能夠創造更多崗位、優化崗位結構，又體現在人力資源供給能夠更好回應崗位需求變化。因此，就業友好型發展方式不只涉及經濟發展領域內部的增長和投資邏輯，也要求在人力資源再生產和能力提升層面，與崗位需求變化形成更緊密銜接。

風險緩沖的韌性屬性。在全球經濟格局調整、新一輪科技革命和產業變革加速突破，以及人口結構變化等多重因素疊加作用下，就業友好型發展方式需具備更強的韌性。這種韌性不僅表現為對外部沖擊的承受能力，而且體現為對就業風險的緩沖能力和系統可控能力。技術進步和產業轉型不可避免地會帶來“創造性破壞”，導致部分傳統崗位流失和結構性失業風險。就業友好型發展方式并不回避這一必然過程，而是要求發展過程本身具備更強的風險緩沖機制，使勞動者在崗位轉換、技能迭代和職業流動中，不過度暴露于風險之中。進一步看，穩定的就業和收入預期有助于提振消費信心、釋放內需潛力、穩定社會預期，從而增強發展本身的韌性與可持續性。因此，就業友好型發展方式的韌性屬性，不僅關乎就業層面的風險防護，而且關系高質量發展的穩定性與可持續性。

系統集成的協同治理屬性。就業友好型發展方式具有系統集成與協同治理的綜合特征。它并不只是某一項政策或某一部門層面的“就業友好”，而是一種貫穿發展戰略、政策組合、制度支撐和治理方式的綜合屬性。將就業優先目標作為共同約束，更穩定地嵌入財政、貨幣、投資、消費、產業、區域、教育、社保等各類政策之中，使不同領域的發展安排都能夠圍繞高質量充分就業形成更強的一致性。只有當各類宏觀政策和制度安排在目標取向、實施過程和制度支撐上形成更強協同，才能使發展方式優化與就業結果改善之間建立起更穩定的制度聯結。⑤

將就業優先更穩定地嵌入高質量發展全過程

推動高質量充分就業，不能停留于“增長帶動就業”的傳統思路，而需將就業優先更穩定地嵌入高質量發展全過程。在發展目標設定、產業布局調整、投資方向選擇、技術應用擴散、區域政策實施，以及公共資源配置過程中，更加突出就業導向。使就業成為發展過程的內在約束與價值導向，成為衡量發展方式合理性、包容性與可持續性的關鍵維度。構建就業友好型發展方式，關鍵在于把就業優先轉化為穩定的發展導向、制度安排和治理機制。

強化發展的就業導向，增強崗位創造能力。構建就業友好型發展方式，把就業導向更穩定地嵌入經濟社會發展全過程，持續增強發展的崗位創造能力和就業帶動效應。無論是推動產業升級、發展新質生產力、優化投資布局，還是推進區域協調發展和重大項目建設，都不能只看經濟效益和技術效益，還需更加重視其對就業容量、就業結構和崗位質量的影響。也就是說，就業優先不能只在經濟運行承壓時發揮托底作用，而應更加穩定地進入宏觀政策和產業政策前端設計，成為衡量發展方式合理性、包容性與可持續性的重要維度。落到實踐層面，就是把崗位創造能力和就業帶動效應作為重要考量，更加重視支持吸納就業能力強的產業和企業；充分發揮民營經濟，尤其是中小微企業在穩崗擴崗中的重要作用；大力發展新業態、新模式，積極培育新的職業序列和就業增長點。同時，在新舊動能轉換和技術擴散過程中，更加注重統籌效率提升與就業穩定，防止“創造性破壞”引發崗位凈流失，使發展增量更有效地轉化為就業擴容與就業提質的現實成效。

堅持“投資于人”，提升人力資源適配能力。就業友好型發展方式不僅要擴大崗位供給，而且要確保勞動者能夠順利進入崗位、有效適應崗位并實現持續職業發展。面對產業升級、技術迭代和職業重構，勞動力市場對知識結構、技能水平和遷移能力提出更高要求。如果教育與人才培養、職業培訓和終身學習體系不能及時回應這種變化，就會進一步放大供需結構性錯配，使發展紅利難以充分轉化為就業紅利。因此，構建就業友好型發展方式，必須把“投資于人”作為重要路徑，堅持人力資本優先投入，把教育與人才培養體系、技能形成體系與就業支持體系更緊密地聯結起來，推動勞動者能力提升與崗位需求變化形成更高水平的動態適配。尤其是更加注重教育、培訓與就業聯動，增強職業教育、產教融合和終身技能培訓對崗位變化的回應能力，提升數字技能、新興產業技能等前瞻性供給水平。同時，針對青年、高校畢業生、農民工等重點群體，強化精準培訓和轉崗支持，推動人口規模優勢更好轉化為人口素質優勢。只有不斷提升人力資源供給質量和勞動者終身學習能力，高質量充分就業才具有更可持續的供給基礎。

強化服務保障聯動，增強就業穩定性和風險緩沖能力。就業友好型發展方式不僅要創造崗位，而且需確保勞動者在職業流動和崗位轉換中擁有穩定預期與可靠支撐。當前，勞動者面臨的就業風險日益呈現出流動性、復合性和階段性特征，收入波動、職業中斷、保障脫節和發展機會受限等問題仍然存在。在這種情況下，如果公共就業服務和社會保障制度主要停留在事后補救層面，則難以有效支撐高質量充分就業。為此，需進一步強化服務保障聯動，提升社會保障制度對靈活就業、新就業形態和職業流動的適配性、可及性、可攜帶性和連續性，使社會保障不僅發揮兜底功能，而且更好發揮對轉崗過渡、職業轉換和預期穩定的支撐作用。同時，推動公共就業服務更加精準、便捷和連續，強化數字化、智能化服務能力，增強職業指導、技能支持、就業援助和崗位對接的協同性，形成“崗位需求—技能培訓—評價認證—就業服務”相互銜接的支持鏈條，切實降低勞動者在就業過程中的制度摩擦和機會損耗。對高質量充分就業而言，就業穩定性本身就是質量的重要組成部分。只有讓勞動者不僅“能就業”，而且“穩就業、有保障、可發展”，就業友好型發展方式才具備現實內涵。

健全前置評估和協同治理機制，提升就業優先落實能力。就業友好型發展方式能否真正形成，關鍵在于就業優先能否轉化為穩定、可執行、可檢驗的制度安排和治理實踐。現實中，一些發展成果之所以難以及時轉化為就業成果，一個重要原因在于，在政策形成、實施與評估全過程中，仍缺乏足夠穩定的制度承接和前置約束。為此，需推動就業優先由結果性要求進一步轉向過程性約束，在發展決策前端、政策設計前端和風險形成前端更充分地嵌入就業考量，探索健全重大經濟社會政策、重大項目、重大生產力布局的就業影響評估機制。同步開展崗位創造潛力、失業風險預判和就業結構優化評估，使評估結果成為決策的重要依據和優先約束。同時，強化公共投資與重大項目的就業導向，圍繞高質量充分就業形成更強的政策協同與部門聯動，減少政策之間的脫節與沖突，防止出現“單項合理、整體失靈”的政策合成謬誤。構建就業友好型發展方式，要依靠更高水平的系統集成和協同治理加以支撐。

構建就業友好型發展方式，要求在供給側堅持“投資于人”、提升人力資源適配能力，在需求側強化就業導向、增強崗位創造能力，在制度層面強化服務保障聯動、增強就業穩定性和風險緩沖能力，并在治理層面健全前置評估和協同機制、提升就業優先落實能力。只有這些方面系統貫通、同向發力，發展過程本身才能具備更強的就業友好屬性，高質量充分就業才能由政策目標不斷轉化為現實結果。高質量充分就業是關系發展方式優化、民生福祉增進和共同富裕推進的重要制度命題。就業問題已超越傳統總量波動與短期調節范疇，需被置于經濟轉型、技術進步、結構變化與制度重構的整體進程中系統審視。面向“十五五”，構建就業友好型發展方式的關鍵在于，將就業優先從原則要求轉化為系統性制度安排與治理實踐，把就業目標更充分嵌入現代化產業體系建設、重大生產力布局優化、人力資源開發、就業服務與社會保障聯動，以及重大政策就業影響評估等關鍵環節。只有這些環節協同貫通、落地見效，發展過程才能具備更強的就業友好屬性，使更多勞動者在高質量發展中獲得更加充分、更有質量、更可持續的就業機會。

【注：本文系教育部重大課題攻關項目“中國式現代化建設的人口機遇、挑戰與政策研究”（項目編號：23JZD028）階段性成果】

【注釋】

①李強：《政府工作報告——2026年3月5日在第十四屆全國人民代表大會第四次會議上》，新華網，2026年3月13日。

②《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》，新華網，2026年3月13日。

③陳衍、王佳倩、鄭瀟敏：《面向全球技能發展：青年、教育與就業》，《華東師范大學學報(教育科學版)》，2024年第4期。

④《習近平在中共中央政治局第十四次集體學習時強調 促進高質量充分就業 不斷增強廣大勞動者的獲得感幸福感安全感》，《人民日報》，2024年5月29日。

⑤方長春：《建立健全高質量充分就業的政策協同機制》，《人民論壇·學術前沿》，2025年第6期。

責編/趙橙涔 美編/李祥峰

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