引言：當“生態旅游”成為流行詞，我們需要怎樣的治理？

2002年，聯合國將當年定為“國際生態旅游年”。二十余年后的今天，“生態旅游”在中國已從一個專業術語演變為大眾熟知的流行詞匯。生態旅游的演變，是人類與自然關系認知不斷深化的一個縮影。它不只是一種旅游產品，更是一種集成了自然保護、社區發展、環境教育等多重目標的可持續發展理念。2026年，隨著《中華人民共和國國家公園法》（以下簡稱《國家公園法》）正式施行，《自然保護區條例》《風景名勝區條例》完成重大修訂，《國家級自然公園管理辦法（試行）》已印發兩年有余，我國自然保護地管理進入了以法治為根本保障的新階段。這為生態旅游從“概念泛化”走向“規范發展”提供了關鍵的法治契機。

然而，法律法規只是劃定了發展的底線與邊界。真正的生態旅游高質量發展，還需要在法治框架下建立一套精細化的協同治理機制——讓保護與利用、管理機構與社區、政府與市場、人類與自然，從潛在的張力走向積極的共生。以青海省為例，其發布的《青海省自然保護地旅游和戶外活動負面清單》（以下簡稱《負面清單》），以“十九個不得”的形式，將國家法律的原則性規定轉化為具體、可操作的地方管控規則，為全國自然保護地生態旅游的精細化管理提供了重要參照。這正是本文探討的關鍵命題——如何將法治的剛性約束與協同治理的柔性邏輯相結合，應對生態旅游發展的諸多挑戰。

生態旅游的本質，遠不止于一種低影響的旅行方式或資源利用策略。它強調整體論、關聯性與動態平衡，提醒我們：萬事萬物都處在看不見卻強有力的關系網絡之中，理解并尊重這些關系，是長久健康與繁榮的根本前提。因此，生態旅游的真正起點，不是技術或管理，而是“敬畏”與“責任”。敬畏，是對生態系統內在價值、脆弱性及人類認知有限性的體認；責任，則是這種體認在行動中的必然外化。唯有在這一哲學基礎上，法治、規劃與協同治理才能真正落地為可持續的實踐。

一、法治根基：劃定底線，明確規則

法律法規是自然保護地管理的根本依據。2026年系列法律法規的施行，構建了我國自然保護地生態旅游的完整法治框架。而青海省的《負面清單》，則是在這一框架下的具體化、場景化實踐，生動詮釋了法治如何從文本走向現實。

（一）《國家公園法》：分區管控與全民公益性

《國家公園法》明確規定，國家公園實行分區管控：核心保護區原則上禁止人為活動；一般控制區可設置必要設施，開展生態旅游、科普宣傳等公共服務活動。青海《負面清單》的第一條“不得在自然保護地核心保護區開展旅游和戶外活動”，正是對這一法律規定的直接響應和嚴格執行。這一規定從法律層面明確了生態旅游的合法空間——僅限一般控制區，且必須符合總體規劃。

同時，該法強調全民公益性，要求合理確定訪客容量，完善安全保障機制。青海《負面清單》第三條“不得超過自然保護地規劃核定的游客承載量接待游客”，以及第五條、第六條關于不得擅自進入未開放區域的規定，共同構成了游客容量管理和安全保障的法律閉環，確保賦能活動不突破生態守護的底線。

（二）《自然保護區條例》：嚴格分區與彈性管理

新修訂的《自然保護區條例》延續了“核心保護區——一般控制區”的兩分區管理模式。尤為值得關注的是，條例引入了彈性管理機制，對自然遺跡類、地下類、季節性變化類自然保護區，經科學論證可實行差別化管控措施。青海《負面清單》第四條“不得進入自然保護地凍土塌陷區、無人區、地質災害隱患點等危險地段”，正是針對高原特殊地理環境進行的彈性風險管控，體現了管理對生態動態性和區域特殊性的科學回應。

（三）《風景名勝區條例》與地方負面清單的細化

《風景名勝區條例》強調禁止超過允許容量接納游客，禁止在沒有安全保障的區域開展游覽活動。青海《負面清單》第七條、第九條、第十條等條款，進一步將法律原則細化到具體行為：從“不得違法違規組織徒步、露營、野炊、車輛越野”，到“不得在湖泊、河流、濕地等水域進行游泳、戲水、垂釣、劃船”，再到“不得向水體排放污染物”，形成了針對高原脆弱生態的全鏈條行為約束，使法治從宏觀原則走向微觀可執行。

小結：法治框架的四根支柱與地方實踐

上述法律法規共同構建了自然保護地生態旅游的法治框架，可概括為四根支柱：分區管控、規劃前置、容量約束、禁止清單。青海《負面清單》將這“四根支柱”轉化為19條具體禁令，不僅劃定了生態保護的剛性紅線，也為生態價值的市場化轉化提供了清晰的制度跑道。這四根支柱，為生態旅游劃定了清晰的底線。但法治只是起點，真正的挑戰在于：如何在底線之上，實現保護與利用的協同，并解決實踐中多方主體利益協調難、長期監管執行難等問題。

二、規劃引領：從靜態管控到動態適應

規劃是連接法治與實施的橋梁。堅持規劃引領，就是要將生態旅游等利用活動納入保護地總體規劃，實現保護與利用的科學統籌。

（一）總體規劃的重要地位

無論是《國家公園法》還是《自然保護區條例》，均將總體規劃作為開展利用活動的法定前置條件。青海《負面清單》第二條“不得違反國家公園、自然保護區、自然公園總體規劃及功能分區管控要求開展旅游和戶外活動”，明確將總體規劃的符合性作為所有旅游活動的先決條件，未編制規劃或規劃未獲批準的，不得開展任何經營性利用活動。

（二）建立基于生態承載力的動態管理機制

生態系統是動態的，規劃也應當是動態的。青海《負面清單》第四條關于凍土塌陷區、地質災害隱患點的禁止性規定，以及第十四條關于不得干擾野生動物棲息、繁殖、遷徙等自然行為的規定，都要求管理者必須根據季節變化、動物習性、地質風險等動態因素，實時調整管理策略。規劃管理應從靜態管控走向動態適應：實行季節性、周期性管理，例如在藏羚羊遷徙期、黑頸鶴繁殖期封閉特定區域；通過預約制、分時分區游覽與實時容量管控實現精細調控；建立生態承載力動態評估與預警體系。

（三）專項規劃與教育功能設計

除總體規劃外，還需配套專項規劃。學界在分析生態旅游管理框架時指出，生態旅游是“為學習、研究、欣賞、享受風景和那里的野生動植物等特定的目的而到受干擾比較少或沒有受到污染的自然區域所進行的旅游活動”。這說明了在規劃階段就將環境教育功能嵌入其中的重要性。例如，可借鑒大熊貓國家公園寶興片區的實踐，打造全齡自然教育線路，讓自然教育成為文化服務賦能的關鍵引擎。

三、協同治理：四個維度的深度整合

在討論具體治理機制之前，須首先厘清生態旅游的哲學根基。生態旅游之所以區別于大眾旅游，不在于它使用了多少智慧監測設備或制定了多少詳細的負面清單，而在于它是否真正接受了生態學的世界觀。

生態學的啟示有三：一是整體論——生態系統的功能大于部分之和，失去一種關鍵物種可能導致整個系統崩潰；二是關聯性——萬物相互聯系，人類的每一次腳步、每一束燈光，都可能對敏感物種或生境產生不可逆的影響；三是動態平衡——生態系統并非靜止不變，而是在變化中維持動態穩定。因此，真正的生態旅游不應追求“征服”或“打卡”，而應以“不打擾”為最高準則，以“留下腳印，帶走照片”為樸素信條。

這一哲學認識，構成了協同治理的價值前提：因為萬物關聯，所以需要空間協同；因為整體大于部分之和，所以需要多方主體協同；因為系統動態變化，所以需要目標與技術協同。換句話說，協同治理不僅是管理效率的選擇，更是對生態本體論的回應。

法治與規劃提供了制度框架，但生態旅游的真正落地，需要一套協同治理機制。利益相關者理論（StakeholderTheory）為此提供了重要的分析工具：生態旅游管理涉及旅游者、旅游經營者、當地居民、行政部門及研究者等利益主體的最佳配合。這種協同體現在四個維度：

（一）空間協同：分區管控與動態適應

自然保護地與生態旅游的空間協同，關鍵是處理好“保護”與“利用”的空間關系。我國國家公園和自然保護區已建立“核心保護區——一般控制區”的分區體系，這是空間協同的制度基礎。青海《負面清單》第一條、第二條、第五條、第六條，從不同角度反復強調“不得進入未對公眾開放區域”，正是通過空間分區實現保護與利用的物理隔離。在實踐中，一些保護地還探索了更精細的空間管理：劃定固定游覽線路，確保大部分保護區域不對游客開放；建立季節性封閉區域，在野生動物繁殖期、植物敏感生長期暫停開放。

（二）主體協同：多方共治格局

自然保護地生態旅游涉及多個主體。在生態旅游管理中，單靠政府的方針政策，甚至市場以至技術上的措施是不夠的，更強調行政部門、旅游經營者、旅游者、當地居民、研究者各個關系主體價值觀的相互交織、碰撞、磨合。青海《負面清單》的第七條“不得違法違規組織徒步、露營、野炊、車輛越野、‘探險’‘穿越’等活動，不得私設景點、違規接待、非法經營旅游項目”，正是對經營者行為的剛性約束；而第十四條至第十七條，則是對游客行為的直接規范。多方共治格局要求這些主體從“管理—被管理”的線性關系走向“多方共治”的網絡關系。以社區為例，應通過優先聘用生態管護崗、培養自然教育導師等方式，讓社區居民成為生態守護的執行者、文旅融合的參與者、發展紅利的共享者。

（三）目標協同：保護、教育、社區、運營的共贏

真正的生態旅游，須追求四個目標的協同共贏：保護優先、環境教育、社區受益、可持續運營。青海《負面清單》全文貫穿“保護優先”的理念：第十條、第十一條禁止污染排放，第十二條禁止破壞設施，第十三條禁止引入外來物種，第十四條禁止干擾野生動物，第十五條禁止破壞植物，第十六條禁止破壞自然生態系統，第十七條禁止違規用火——這些條款共同構筑了保護優先的嚴密防線。同時，第十四條關于“夜間觀察或拍攝野生動物時，不得使用強光照射野生動物”的規定，實際上是對游客進行行為教育的具體體現，將環境教育從知識傳授延伸至行為引導。

（四）技術協同：智慧賦能科學管理

現代技術為協同治理提供了有力支撐。結合物聯網、大數據、數字孿生等技術，構建智慧管理平臺，建立“生態環境賬本”，對資源消耗、游客分布、生物活動、環境指標等進行全方位、實時監測。例如，針對青海《負面清單》第十四條對野生動物干擾的禁止性規定，可利用AI識別技術分析紅外相機數據，實現野生動物種群動態的自動化監測，一旦發現人類活動接近敏感棲息地，可及時預警。技術協同的終極目標，是實現從“被動響應”到“主動預防”、從“經驗管理”到“科學治理”的模式轉變。

四、實踐檢驗：生態旅游的五個關鍵要素

法治、規劃、協同治理提供了制度框架和運行機制，但生態旅游的真正內涵需要在實踐中檢驗，生態旅游的五個關鍵要素，必須以責任倫理為內核。

所謂責任倫理，在國際生態旅游協會（TIES）和聯合國環境署（UNEP）的框架中體現為：基于自然、重視環境教育、堅持可持續性、搞好社區參與、尊重原住民的傳統生態知識、堅持保護優先。這些要求并非外加的約束，而是“敬畏”的自然外化。例如，最小化環境影響不只是技術問題，更是態度問題——它要求每位游客承認自然的主體地位，意識到自己只是生態系統中的短暫訪客；環境教育也不僅是知識傳遞，而是引導游客從“旁觀者”轉變為“參與者”與“守護者”。

因此，真正的生態旅游，是在每一次走向自然的探索中，反復踐行這樣一種信念：讓自然按照它自己的方式存在，而我們，只是懷著感恩之心短暫拜訪的客人，并努力使這次拜訪留下的痕跡，比一陣風拂過還要輕。

結合二十年行業實踐與國際共識，真正的生態旅游應包含五個關鍵要素。青海《負面清單》的每一項條款，幾乎都可以在這五個要素中找到對應，證明了清單的科學性和實踐價值。

（一）最小化環境影響：底線不可突破

生態旅游首先是一種“低影響”的旅行方式。青海《負面清單》第十條（禁排污水）、第十一條（禁丟垃圾）、第十三條（禁引外來物種）、第十六條（禁破壞生態系統），共同構成了最小化環境影響的法律保障。這要求：嚴格的承載量控制，固定路線、絕不越界，踐行無痕山林原則，并進行持續的環境影響監測與評估。

（二）環境教育：從“看到”到“理解”

真正的生態旅游應當讓游客從“旁觀者”變為“參與者”和“學習者”。學界在梳理生態旅游定義時指出，無論是世界自然保護聯盟（IUCN）還是世界自然基金會（WWF），都強調生態旅游涉及“學習、欣賞和享受風光、野生動植物及當地古今文化”。青海《負面清單》第十四條對野生動物觀察行為的細致規范（如“夜間不得使用強光照射”），實際上是將環境教育理念轉化為具體的行為準則，引導游客以負責任的方式與自然互動。

（三）支持當地社區：從“對手”到“伙伴”

沒有當地社區的參與和受益，任何保護都不可持續。青海《負面清單》雖然主要側重于禁止性規定，但其第七條“不得私設景點、違規接待、非法經營”的背后，恰恰暗示了應當通過合法、有序的渠道，讓社區從生態旅游中受益。社區參與機制是“賦能共享”模式成功的關鍵，應通過聘用、采購、收益分享等方式，讓社區居民成為保護的伙伴。

（四）游客體驗：深度而非數量

生態旅游追求的是有深度的、有意義的體驗。青海《負面清單》對“越野”“穿越”等高風險、低體驗質量活動的禁止，以及對固定游覽線路的要求，實際上是在引導游客從“打卡式旅游”轉向深度體驗，引導游客打開所有感官，全面感受自然。

（五）長期承諾：超越短期利益

生態旅游是一項長期事業，需要持續投入和透明問責。青海《負面清單》的定期更新和執行評估，本身就是一種長期承諾的體現。這要求建立并執行長期的環境與社會影響監測計劃，將部分收益持續投入保護、科研與社區環保教育，并定期公開運營信息，接受社會監督。

五、深化協同：社區共治與機制保障

在協同治理的多方主體中，社區參與是最關鍵也是最富挑戰性的一環。由于當地居民生于斯長于斯，熟悉當地的山川甚至一草一木，而且從祖先那里傳承了一些重要而適用的知識，經過適當的培訓就可以成為合格的生態旅游向導。當前實踐表明，社區參與不足、利益分享機制不健全、能力建設滯后是制約生態旅游可持續發展的重要瓶頸。

（一）建立社區參與的制度化渠道

將社區參與的權利、責任和具體形式，明確納入自然保護地總體規劃和管理制度。推行“保護地管理機構+社區集體/合作社+專業企業”的合作模式，鼓勵社區以自然資源特許經營權、勞務、資金等形式入股，建立股權清晰、風險共擔、利益共享的聯結機制。青海的《負面清單》雖然以禁止性條款為主，但其第七條對“非法經營”的禁止，客觀上為規范社區參與、建立合法經營渠道提供了法治空間。

（二）完善生態補償與利益共享機制

推動構建“政府主導、市場參與、社會補充”的生態補償機制。在生態價值實現的中高級階段，應積極探索和創新市場交易機制，如GEP核算、生態銀行、碳匯交易等，讓生態價值從“可量化”到“可交易”。對依托自然資源的旅游經營主體，可按其營業收入、資源占用規模等，依法依規征收生態補償費或特許經營費，專項用于所在區域的生態修復、社區發展與保護補償。

（三）提升社區能力建設與就業質量

加強對社區居民的生態旅游服務技能、生態保護知識和經營能力的系統性培訓。優先確保當地居民在生態管護、導覽解說、民俗接待、手工藝制作等崗位的就業機會。支持社區發展生態農業、林下經濟、非遺手工藝等關聯產業，延伸生態旅游價值鏈，拓寬居民可持續生計渠道。

六、未來方向：動態平衡與新質生產力

（一）科學理解生態平衡：動態而非靜止

對生態平衡的科學理解，是協同治理的認識論基礎。生態平衡并非意味著“一切保持不變”，而是在不斷變化中維持的動態穩定。青海《負面清單》第四條對凍土塌陷區、地質災害隱患點的動態管控，第十四條對野生動物棲息、繁殖、遷徙等自然行為的尊重，都體現了對生態系統動態性的理解。有效的保護不是將人類完全隔離，而是通過科學管理，將人類活動控制在生態系統可承載的范圍內。

（二）以新質生產力賦能綠色轉型

“十五五”時期，生態旅游應與“雙碳”目標深度融合，利用新質生產力打造綠色低碳發展的重要陣地。這要求加強科技賦能，利用智慧監測、數字文旅等技術，提升生態保護的精準度和游客服務的智能化水平。例如，針對青海高原脆弱生態環境，可探索數字孿生技術構建虛擬游覽系統，將部分實體空間的游覽需求導向虛擬空間，從根本上減少對脆弱生態的物理干擾。

（三）培育世界級生態旅游目的地

對標國際一流標準，培育一批具有全球影響力的世界級生態旅游目的地。青海三江源國家公園等保護地，擁有獨特的生態系統和旗艦物種，具備打造世界級目的地的潛力。這要求我們在法治保障、協同治理和關鍵要素落實上，均達到更高標準，將《負面清單》的“底線思維”與生態旅游的“高線追求”有機結合。

結語：讓每一次探索，都成為守護的開始

生態旅游的演變，是人類與自然關系認知不斷深化的一個縮影。它不只是一種旅行方式，而是一種價值觀、一種負責任的生活態度。展望未來，我們應當以法治為根本遵循，以規劃為行動指南，以協同治理為關鍵路徑，以社區共治為重要基石，以新質生產力為創新引擎。在“一法兩條例和一辦法”提供的法治基礎上，通過構建“價值發現、制度保障、市場交易、社區參與、收益反哺”五大運行機制協同發力的閉環系統，在嚴守生態底線的前提下，持續深化價值賦能，完善利益共享機制。

讓每一次走向自然的探索，不僅成為理解與守護的開始，更成為推動生態價值合理轉化、讓生態守護成果惠及全民、最終實現人與自然和諧共生永續傳承的生動實踐。真正的保護，始于對規則的敬畏；真正的生態旅游，成于多方主體的協同共治。

（國家林業和草原局西南調查規劃院高級工程師閆顏；國家林業和草原局西南調查規劃院正高級工程師王夢君；中國野生動物保護協會國家公園及自然保護地委員會主任 張希武）