【摘要】養老服務是銀發經濟的重要組成部分，激發養老服務經營主體活力是養老服務高質量發展的必然要求。當前，養老服務供給側的高成本與需求側的低支付能力之間的矛盾，已成為制約養老服務經營主體活力的主要瓶頸。對此，需加快長期護理保險制度建設，解決養老服務市場“低水平均衡”問題；完善養老事業和產業協同發展政策機制，加快養老服務社會化轉型；加強基本要素保障，為養老服務發展提供基本支撐；加強科技賦能和發揮規模效應、品牌效應，提高整體效率；優化市場環境，保障各類經營主體公平競爭。

【關鍵詞】養老服務  經營主體  市場環境    【中圖分類號】C913    【文獻標識碼】A

在人口加速老齡化的背景下，讓老年人老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安，既是“家事”，也是“國事”。2026年3月25日，《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加快建立長期護理保險制度的意見》發布，提出：“用3年左右時間，統籌城鄉的制度安排基本確立，責任共擔的資金籌集機制、公平適度的待遇保障機制逐步健全，科學規范的管理運行機制基本形成，適應我國基本國情的長期護理保險制度基本建立。”①長期護理保險制度，“護”的是失能人員的尊嚴，“解”的是家庭的照護難題，“增”的是社會的發展動力，是以人民為中心的發展思想在社會保障領域的生動實踐。

習近平總書記指出：“要高度關注‘一老一小’，健全養老服務體系，發展托幼一體服務，提高婚育水平。”②發展銀發經濟，是積極應對人口老齡化的長期戰略部署，也是擴大內需、加快構建新發展格局的重要舉措。從2024年1月發布《國務院辦公廳關于發展銀發經濟增進老年人福祉的意見》（以下簡稱《意見》），要求推動有效市場和有為政府更好結合，促進事業產業協同，加快銀發經濟規模化、標準化、集群化、品牌化發展，到2025年12月民政部等8部門聯合印發《關于培育養老服務經營主體 促進銀發經濟發展的若干措施》，提出充分激發各類養老服務經營主體活力，營造投資創業良好環境，促進銀發經濟發展，更好滿足老年人多層次多樣化養老服務需求。③一系列政策密集出臺，旨在為銀發經濟注入強勁動能。然而，政策紅利的釋放仍存在一些現實瓶頸，部分養老服務經營主體活力不足，已成為制約養老服務乃至銀發經濟發展的重要因素。基于此，亟需激發養老服務經營主體活力，進一步完善促進銀發經濟發展的政策體系。

激發養老服務經營主體活力，是養老服務高質量發展的必然要求

根據《意見》的界定，銀發經濟是向老年人提供產品或服務，以及為老齡階段做準備等一系列經濟活動的總和。由此可見，養老服務相關經濟活動是銀發經濟的重要載體，促進銀發經濟發展的關鍵在于養老服務高質量發展。具體而言，養老服務高質量發展需滿足人民養老服務需求，其宗旨是滿足老年人的美好生活需要，目標是全體老年人享有基本養老服務，主要思路是養老事業與養老產業協同發展，關鍵是發揮市場在資源配置中的決定性作用。④在這一邏輯鏈條中，激發養老服務經營主體活力，既是使全體老年人享有基本養老服務的重要保證，又是實現養老事業和養老產業協同發展的重要前提。

滿足老年人美好生活需要，是堅持以人民為中心的發展思想的具體體現。實現養老服務供給與需求相適應，是確保全體老年人享有基本養老服務的前提和基礎。鑒于養老服務需求具有復合性、層次性、差異性和動態性等特征，單一社會力量難以獨立承擔如此復雜的供給任務，需形成多方主體參與的養老服務供給格局。各類經營主體是養老服務的直接提供者和主力軍，發揮著關鍵作用。唯有充分激發各類經營主體活力和積極性，才能有效增加養老服務供給，提供多層次、多樣化的養老服務。

促進養老事業和產業協同發展，關鍵在于正確處理政府和市場關系。《中共中央 國務院關于深化養老服務改革發展的意見》要求，構建養老服務事業產業發展三方協同機制，發揮養老服務事業發展政府主導作用，發揮養老服務產業發展市場配置資源作用，發揮養老服務社會參與作用。⑤各類經營主體是養老服務市場中自由選擇發展領域、公平進行交易活動、遵循等價交換原則的基本單元，是市場機制得以發揮作用的基礎。充分激發各類經營主體活力，引導其依據市場規律進行資源配置和資金投入，合理追求經濟回報，才能推動養老服務業發展，最終實現養老事業和養老產業協同發展。

當前，我國養老服務體系建設已取得積極進展，然而仍存在供給不足、結構失衡、質量參差不齊等問題，需進一步激發各類經營主體活力，推動養老服務業向規模化、集群化、品牌化發展，實現養老服務高質量發展，更好滿足老年人美好生活需要。

從供需兩端分析養老服務經營主體活力

部分養老服務經營主體活力不足，是當前養老服務發展面臨的一大問題，其成因既有養老服務市場內在矛盾的影響，又有養老服務社會化轉型發展不充分的因素。

養老服務市場的內在矛盾，是養老服務經營主體活力不足的癥結所在。與一般服務市場相比，養老服務市場因服務對象為老年人這一群體，除需滿足一般性服務要求外，還對專業性有著更高要求，因而服務成本相對更高。同時，部分老年人的支付能力和支付意愿較低，這就導致養老服務市場中，相對較高的養老服務支付成本與相對較低的支付能力和意愿之間存在矛盾。在這一矛盾作用下，養老服務市場容易出現“低水平均衡”問題，市場規模難以有效擴大。具體而言，在沒有外在因素干預的情況下，養老服務供需雙方任何一方擴大服務規模的努力，最終都可能導致服務規模的萎縮。當供給方試圖通過降低價格來獲得更多消費者時，需壓縮成本，而在高成本具有剛性性質時，降低成本往往意味著降低服務質量，而服務質量的下降又會進一步導致需求減少，最終可能造成整個養老服務市場的萎縮。當需求方試圖按照與供給成本相適應的價格購買養老服務時，受收入約束，一項需求的滿足可能會以犧牲另一項需求為代價，最終抑制整體需求，導致養老服務市場規模的萎縮。當養老服務市場出現“低水平均衡”問題，整個行業尚未形成良好的盈利生態，各類經營主體自然缺乏投入養老服務的積極性，更不用說實現品牌化、規?；l展。

解決養老服務市場“低水平均衡”問題，需依賴外在的政策支持。重點是解決養老服務中供給側的高成本與需求側的低支付能力之間的矛盾。因此，政策的著力點需聚焦兩個方面：一是從需求側著手，重點在于“提低”，即提高老年人的養老服務支付能力或分擔其支付負擔；二是從供給側著手，重點在于“削高”，即降低養老服務的供給成本。黨的十八大以來，國家針對養老服務業發展出臺一系列政策文件，政策體系日漸完善。然而，從激發經營主體活力的角度來看，仍需進一步完善。從需求側來看，長期護理保險制度需持續完善優化。從試點情況來看，長期護理保險制度對激發養老服務經營主體活力、推動養老服務業發展，有著重要作用。據不完全統計，“十四五”時期，49個試點城市長期護理保險拉動社會資本投入相關產業超500億元，定點服務機構和護理服務人員數量均較“十四五”初期增長超50%，長期護理保險已成為銀發經濟新的增長點。⑥長期護理保險制度在經過10多年的試點后，目前已進入全面推行階段。從供給側看，對養老服務經營主體的支持政策，仍有待進一步落實和完善。我國始終堅持促進養老服務業發展，在完善投融資政策、土地供應政策、稅費優惠政策、補貼支持政策、人才培養和就業政策，以及鼓勵公益慈善組織支持養老服務等方面，提出一系列支持措施。然而，部分養老服務經營主體仍面臨融資困難、場地不足、成本過高、人才短缺等問題。如何解決這些問題已經成為激發其主體活力的關鍵。

養老服務供給社會化轉型尚未完成，是影響養老服務經營主體活力的重要因素。我國的養老服務發端于面向特殊困難老年群體的社會福利制度，然而這一養老服務供給方式，難以適應當前我國人口老齡化發展趨勢，以及人民群眾日益增長的美好生活需要。因此，我國開始養老服務供給社會化轉型。2000年2月，國務院辦公廳轉發民政部等部門《關于加快實現社會福利社會化的意見》，明確社會福利社會化發展的方向。黨的十八大以來，這一進程明顯加快。2021年11月，《中共中央 國務院關于加強新時代老齡工作的意見》發布，要求充分發揮市場機制作用，提供多元化產品和服務?！吨泄仓醒?國務院關于深化養老服務改革發展的意見》要求，進一步激發養老事業和養老產業發展活力，更好滿足老年人多層次多樣化養老服務需求。當前，這一轉型并未真正完成，養老事業與養老產業協同發展的政策機制尚待完善，公辦養老服務機構改革仍需進一步推進，普惠性養老服務的定價機制仍有待探索，國有資本參與養老服務的考核機制仍需優化。在需求側，部分老年人仍將養老服務視為某種社會福利或應該享受的公共服務，尚未形成按市場規則為服務付費的意識，或容易將社會化養老服務供給與福利性養老服務供給進行比較，即便具備支付能力，也存在付費意愿較低的現象。在供給側，由于多種經營主體并存，其追求目標、政策支持力度及考核方式各異，導致服務價格與質量出現錯配。部分經營主體有條件提供有限的性價比相對較高的服務，在市場上產生“擠出效應”，壓縮其他經營主體的生存空間，這也是造成養老服務市場“一床難求”與高空置率并存的主要原因。在此背景下，各類經營主體容易形成對政策支持的路徑依賴，自身發展活力較為不足。

推動養老事業與養老產業深度協同，不斷激發養老服務經營主體活力

激發養老服務經營主體活力，關鍵在于優化養老服務業發展環境，構建可持續發展生態，使之成為對各類資本和經營主體具有吸引力的行業。在良好的產業生態下，各類經營主體將依據對市場前景的判斷，進入養老服務市場，不斷增強競爭力，呈現“千帆競發、百舸爭流”的蓬勃活力。

加快建立長期護理保險制度，解決養老服務市場“低水平均衡”問題。長期護理保險，是社會保險的一項新險種，通過人人參?；I集資金，為失去正?；顒幽芰Φ膮⒈Ｈ颂峁┗镜纳钫樟虾歪t療護理，對所發生的護理費用予以報銷。長期護理保險制度能夠通過社會共濟方式，降低服務利用者實際支付費用，有利于降低服務門檻，擴大供給規模，進而拉動整個行業發展，為各類經營主體營造可預見、可期待的行業發展前景。目前，從各地的實踐情況來看，仍存在統籌層次較低、覆蓋面較為不足等問題。下一步，各地應在國家明確的政策制度框架下制定具體政策，充分調查研究，廣泛聽取意見建議，尊重群眾意愿，結合本地實際科學確定參保對象、籌資和保障水平等。推動長期護理保險相關制度要求適時轉化為法律規范，為長期護理保險制度實施提供法律支撐。對養老產業來講，長期護理保險制度的建立，能夠催生失能等級評估、輔助器具生產租賃、社會力量參與經辦等新業態、新模式，有利于護理服務業和健康產業獲得穩定的資金投入，形成新的經濟增長點。

完善養老事業和產業協同發展政策機制，加快養老服務社會化轉型。養老服務社會化，是養老服務改革的重要方向，重點在于處理好政府和市場的關系，實現養老事業和養老產業協同發展。推動養老服務社會化轉型，需理順養老服務價格，充分發揮市場機制作用。需正確處理普惠性養老服務不同點位之間，以及普惠性養老服務與市場化養老服務之間的價格體系，確保普惠養老服務定價以市場價格為基礎，優惠幅度以政策支持力度為參照。需積極推進公辦養老機構服務價格改革，建議實行收支兩條線管理，按照市場價格定價，費用與評估等級和服務項目直接掛鉤。對于兜底保障群體，通過經濟救助解決其支付困難，僅在其失能需要專業護理時優先進入公辦養老機構，入住價格與其他人員保持一致，對超過其支付能力的部分，可通過財政補貼解決。通過理順價格機制，充分調動各類經營主體積極性，真正發揮市場對資源配置的決定性作用。

加強基本要素保障，為養老服務發展提供重要支撐。各類經營主體參與養老服務供給時，往往面臨場地、資金、人才等要素制約。因此，激發各類養老服務經營主體活力，需從要素保障入手，切實解決養老服務發展中的難點痛點。首先，切實加強養老服務用地保障和設施建設?？梢愿鶕丝诶淆g化程度和養老服務需求變化，逐步提高養老服務設施用地比例或增加養老服務設施空間安排。落實新建住宅小區與配套養老服務設施同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付要求，將養老服務設施納入項目配套，嚴格規劃審批管理，確保新建住宅小區按標準配建并按協議及時移交⑦。對老舊小區，需結合城市更新和“一刻鐘”生活服務圈建設，加強資源整合，規劃建設養老服務設施。在三級養老服務網絡建設過程中，統籌布局區域養老服務中心和社區養老服務點。通過科學規劃和資源整合，為各類經營主體創造提供養老服務的基本空間。其次，完善財政和金融支持政策。通過財政補貼、減免租金、水電熱力價格優惠等措施，降低養老服務經營主體運營成本；通過設立專項基金、政府擔保等形式，加大對養老服務經營主體的資金支持力度。再次，加強養老服務人才隊伍建設?？梢蚤_展全國性養老服務人才培養培訓計劃，完善人才評價機制，暢通職業晉升通道，為行業發展提供穩定人才資源。

加強科技賦能和發揮規模效應、品牌效應，提高整體效率。激發各類養老服務經營主體活力，需不斷提高養老服務業效率。一方面，大力鼓勵各類經營主體進行模式創新和加強新技術應用。通過設立創新基金和新技術推廣應用補貼等措施，引導各類經營主體通過創新，解決成本較高、效率較低、風險較大的問題。需大力發展智慧養老。數字技術在需求發現、供需匹配、服務監管、運營管理等方面，有著獨特優勢，可有效提高服務精準性、及時性，提高養老服務機構的運行效率，節約勞動力成本?？稍谡呱蠈χ腔垧B老系統的開發應用，給予一定的支持，鼓勵養老服務機構運用數字技術，提高養老服務質量和改善運營管理，推動人形機器人、腦機接口、人工智能等技術產品研發應用。⑧另一方面，推動養老服務業規模化、品牌化發展，通過等級評定、分類獎補等措施引導養老服務企業做大做強，鼓勵連鎖化、品牌化經營。加強養老服務企業品牌和知識產權保護，在養老服務信息平臺開展優秀服務品牌展示，結合重大活動、重要展會，開展品牌推介，打造具有示范帶動作用的養老服務領域知名品牌和龍頭企業。在養老服務網絡建設中，鼓勵養老服務知名品牌和龍頭企業，負責運營區域養老服務中心和社區養老服務點，實現居家、社區、機構三種服務形態在一定區域內的無縫銜接。

優化市場環境，保障各類經營主體公平競爭。公平競爭的市場環境，是激發各類養老服務經營主體活力的必要條件。重點是要保障準入、支持政策和監管等方面的公平性。在保持必要監管的基礎上，盡量減少對養老服務機構的行政檢查，避免不同層級、不同政府部門的重復檢查，加強針對養老服務經營主體過度檢查問題的整改。當前，各地國有資本正陸續進入養老服務市場，需處理好引入國有資本和調動社會資本之間的關系，確保公平參與市場競爭。優化國有資本參與養老服務的考核方式，既考慮到養老服務行業的特殊性，避免簡單套用一般國有企業績效目標考核，又防止將其參與視為純公共事業而放棄績效考核，建議按照養老服務行業平均績效水平合理確定考核目標?？傊?，采取切實措施，確保養老服務市場環境公開、公平、公正。

養老事業不僅是民生課題，而且是衡量社會文明程度的重要標尺。在中國式現代化進程中，需堅持“民生為大”，以有效市場和有為政府更好結合為抓手，既通過多樣供給提升老年群體獲得感與幸福感，又要直擊痛點實現兜底保障。需充分激發養老服務經營主體活力，推動養老事業與產業深度協同，讓銀發經濟不僅有“量”的增長，更有“質”的飛躍。

【注釋】

①《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加快建立長期護理保險制度的意見》，新華網，2026年3月25日。

②習近平：《在中央城市工作會議上的講話》，中國政府網，2026年1月15日。

③《關于印發〈關于培育養老服務經營主體 促進銀發經濟發展的若干措施〉的通知》，中國政府網，2025年12月25日。

④林寶：《養老服務高質量發展：內涵、方向及路徑》，《華中科技大學學報（社會科學版）》，2024年第5期。

⑤⑦《中共中央 國務院關于深化養老服務改革發展的意見》，中國政府網，2025年1月7日。

⑥楊彥帆：《精準聚力托舉失能照護（人民時評）》，人民網，2026年2月11日。

⑧吳瑞君：《銀發經濟的結構性矛盾及其化解之道》，《人民論壇·學術前沿》，2025年第16期。

責編/孫渴 美編/陳媛媛

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