【摘要】當前，全球安全赤字加劇，全球安全治理的新矛盾和新問題頻現，突出體現為全球客觀安全威脅與日俱增和國家主觀安全需求持續擴張之間的供需矛盾。國際法的規則供給、平臺供給、糾紛解決機制供給，均遭受現實挑戰，難以化解地區沖突造成的全球安全赤字。受現實主義邏輯影響的國際安全法治實踐，加劇安全困境，泛化各國安全需求，動搖安全治理原則，導致全球安全供需進一步失衡。作為國際法治的維護者、建設者和貢獻者，中國應參與國際法安全治理機制和治理理念的更新完善。在實踐中，中國始終堅持以聯合國為核心的國際體系和以國際法為基礎的國際秩序，在此基礎上完善安全領域的合作平臺，使全球安全合作逐步從低敏感領域向高敏感領域遞進，并以和合文化為基礎推動多元化國際糾紛解決機制的完善。中國提出全球安全倡議，以共同、綜合、合作、可持續的安全觀，為重塑國際法安全理論基礎貢獻中國方案，有效改善全球治理的安全供需失衡。

【關鍵詞】國際法 安全赤字 安全威脅 安全需求 全球安全倡議

【中圖分類號】D99/D815.5 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2026.05.010

【作者簡介】沈偉，上海交通大學凱原法學院特聘教授、博士生導師。研究方向為國際法、金融法，主要著作有《國際經濟秩序是如何形成的：法律、市場和全球化》《Decoding Chinese Bilateral Investment Treaties》等。

引言

當今全球治理面臨嚴重的安全危機，傳統安全威脅有增無減，地緣沖突與局部戰爭頻發。黨的二十大報告將安全赤字與和平赤字、發展赤字和治理赤字并列為人類社會所面臨的重要挑戰，[1]體現了我國對國際安全形勢的最新判斷，高度凝練當前全球安全治理的新困境和新特點。已有學者對全球安全赤字進行研究，并提出相應對策，為破解全球安全赤字提供重要的理論依據，[2]但現有研究尚未關注到全球安全赤字所反映的供需矛盾。當前，全球安全局勢面臨嚴峻挑戰，安全威脅增加，部分源自客觀環境的變化，但更多來源于不斷加劇的地緣競爭與博弈，以及現實主義安全觀、絕對安全觀等各國主觀安全需求的影響。安全供給與需求之間的矛盾，導致全球安全赤字加劇，全球安全治理出現新變化、新情況和新問題，亟待深入分析，尋找有效的治理方案。

烏克蘭危機是全球安全赤字顯著加劇的突出例證。此后，全球貿易、投資、資金流動減少，主要經濟體之間“脫鉤”程度加劇，限制性貿易政策和極限施壓式制裁達到空前規模，經貿問題泛安全化，政治關系俱樂部化。這場危機促使歐洲安全秩序出現裂痕，主要大國對區域安全治理的基本原則和相互依存關系產生深刻分歧，極大程度地重塑歐洲安全結構，對國際法和國際安全治理體系構成挑戰。

妥善化解全球安全赤字，是維護中國國家安全的必然要求，也是貫徹落實總體國家安全觀、統籌國內國際兩個大局的必然選擇。本文主要探討當前全球安全供需失衡的表征，分析全球安全赤字產生的深層國際法規則和理念缺陷，并從國際法視角，提出中國方案與治理進路。

全球安全赤字的供需變化

全球客觀安全威脅增加。軍事沖突的爆發和核戰爭風險的升級，是烏克蘭危機對全球安全造成的最直接影響。盡管統計口徑存在差異，但自烏克蘭危機爆發以來，俄羅斯與烏克蘭兩國軍隊和平民的傷亡人數共計超過百萬，造成的軍備損耗、經濟損失和戰爭破壞更是不可估量。俄羅斯總統普京曾在公開發言中聲稱“俄羅斯的威懾力量包括核武器”，正式提出“核警告”。盡管核戰爭的爆發仍然受到核威懾體系的約束，俄羅斯直接使用核武器的可能性有限，但并不能排除戰爭有進一步升級的風險。同時，核不擴散體系更加不穩定和脆弱，造成嚴重的核安全威脅。

人工智能等新興技術的軍事化應用，進一步增加軍事行動的安全風險，使人工智能安全、芯片安全等非傳統安全議題，逐漸滲透到傳統安全議題中，傳統安全風險量級不斷提升、規模不斷擴散。當前，人工智能技術的軍事化應用，正在全面重塑武裝沖突的方式，并顯著加快戰爭進程，這意味著人工智能武器化帶來的安全風險已經成為現實。在實戰中，人工智能等新興技術提高傳統武器的命中精度和殺傷力，不僅可以有效實現精準打擊，還使戰爭可能帶來的負面影響不斷擴散。烏克蘭危機使人工智能等新技術的軍事化應用，以及核威懾所帶來的風險顯性化、現實化，加劇歐盟、美國與俄羅斯之間的軍備競賽，國際社會陷入安全困境。

2021年，俄羅斯《國家安全戰略》中即對美歐安全威脅表示警惕，刪除對美歐友好的表述，轉而采取敵對策略。《北約2022年戰略概念》將俄羅斯認定為“對盟國安全和歐洲－大西洋地區和平與穩定的最重要和直接的威脅”，并建議增強對俄羅斯脅迫的抵御能力。烏克蘭危機爆發后，法國、德國、波蘭、捷克、芬蘭、瑞典等歐盟國家紛紛采購巨額軍火，加強軍備建設，提升武器性能，日本也積極突破和平憲法的約束，強化軍備，歐亞大陸安全局勢顯著惡化。[3]歐盟、美國和俄羅斯均在增強安全措施的同時，自我強化不安全感，加劇世界各國在軍事領域的惡性競爭，增加傳統安全威脅。

進一步，烏克蘭危機帶來的安全風險不斷外溢，由歐洲地區的軍事安全危機，轉變為全球性、全領域的安全危機，引發和刺激全球各領域、各地區的非傳統安全威脅。

首先，全球能源危機是烏克蘭危機引發非傳統安全危機的一個典例。在烏克蘭危機爆發后，歐盟對俄羅斯石油、煤炭、天然氣等采取一系列禁運措施，并對俄羅斯的石油實施最高限價。一系列能源領域的制裁和禁運措施，使歐洲遭遇能源價格高企的暫時性困難，俄羅斯也喪失大規模能源出口和發展先進能源技術的可能，南方國家遭遇更加嚴重的能源貧困，全球能源供應鏈面臨斷裂的風險。[4]

其次，全球供應鏈安全也在烏克蘭危機中受到嚴重威脅，成為全球關切的非傳統安全議題。一方面，烏克蘭是重要的谷物供應國，中東和北非地區國家對其糧食出口依賴程度較高，因此，烏克蘭危機導致糧食供應鏈受阻，威脅相關糧食進口國的糧食安全。另一方面，烏克蘭危機加劇大國對抗，使各國對國家安全議題更加敏感，加大力度實施出口管制、禁運、制裁、安全審查等。部分國家濫用國家安全審查制度，加深國家安全政策對國際經貿規則的介入，反而增加供應鏈斷裂風險，對全球供應鏈安全造成不利影響。

又次，數據安全問題成為烏克蘭危機反射出的重要安全風險，亦是當前國際社會的主要安全議題之一。烏克蘭危機爆發以來，以俄羅斯聯邦武裝部隊總參謀部為代表的防務部門，通過惡意軟件擦除烏克蘭大量計算機設備的數據。網絡攻擊事件接連發生，并呈現愈演愈烈的攻擊趨勢，導致數據戰爭風險進一步加劇。

再次，環球銀行金融電信協會（SWIFT）等金融公共產品的武器化，成為大國博弈的重要領域。環球銀行金融電信協會作為全球最重要的國際支付“管道”，是美國的重要制裁方式，甚至被稱為“金融核武器”。2022年2月26日，美國、英國、加拿大及歐盟主要成員國發布《關于進一步限制性經濟措施的聯合聲明》，宣布切斷部分俄羅斯銀行接入環球銀行金融電信協會系統的權限，對俄羅斯進行金融制裁。2022年5月，歐盟第六輪制裁將俄羅斯聯邦儲蓄銀行納入斷聯范圍，配合凍結俄羅斯3000億美元外匯儲備等措施，對俄羅斯形成多維金融封鎖網絡。烏克蘭危機后，美國對俄制裁工具涵蓋資金流動限制、融資渠道阻斷、支付清算隔離等5大領域12種金融制裁手段，形成系統性“極限施壓”策略。[5]烏克蘭危機后的全球支付清算體系“武器化”，暴露出國際金融基礎設施的脆弱性與權力依附性，顯示美國金融霸權的底層基礎，使金融安全風險成為國家安全的重要風險來源。

全球安全危機日益凸顯。2008年爆發的國際金融危機余波蕩漾，全球直接投資還未恢復到金融危機之前的高位，發展中國家經濟安全深受影響，經濟可持續發展步履維艱。《2022年世界糧食安全和營養狀況》報告指出，2021年全球重度糧食不安全人數已經增至9.23億，2030年實現全球“零饑餓”目標壓力巨大。全球生物技術競爭激烈，生物安全風險局面復雜，現有監管體系在應對新興生物安全問題方面的局限性凸顯。人類進入數字時代，安全議題范疇擴大，復雜性加大，風險來源更加復雜，數字安全帶來全方位挑戰，數字風險正在重塑國家安全議程。[6]

國家主觀安全需求膨脹。全球安全赤字不僅表明單一維度的外部安全威脅或者安全能力匱乏，也是一種內外部安全供給小于主體對于安全需求的虧損狀態。換言之，全球安全赤字實際上包含兩方面的因素，即安全供給和安全需求。理解全球安全赤字，除關注軍事風險及其附隨產生的客觀安全威脅外，各國主觀安全需求的擴張和膨脹也是全球安全赤字的另一重要表現。

在烏克蘭危機的背景下，各國對于安全議題的敏感度、關注度、警覺度和投入度不斷提升，展現出對安全更為緊迫和絕對化的需求特征，進攻性的安全需求主導部分國家的安全戰略。當前，歐洲安全架構呈現“北約為主、歐盟為輔”的特征，北約和歐盟的“雙東擴”及“聯盟化”趨勢，[7]展現出歐洲安全戰略的擴張傾向，不斷壓縮俄羅斯的戰略與安全空間，這也成為烏克蘭危機爆發的一個重要原因。

安全概念絕對化和安全威脅認知錯位是國家安全主觀需求不合理擴張的重要表現，這將在很大程度上擴大安全威脅認知、拉高各國的安全預期、強化安全需要，不合理地降低各國對固有不安全因素的容忍度，導致安全需求的泛化。以美國為代表的西方國家對現實主義安全觀過度依賴，對絕對安全的強調構成全球安全赤字的一個重要來源。美國以軍事實力的提升作為保證其絕對安全的基礎，要求“維持美國無可匹敵的綜合軍事能力和增強國內的生存能力”。[8]時任美國總統奧巴馬曾多次表示，美國軍隊需要具備“擊敗任何人的能力”，[9]可見絕對安全觀在美國根深蒂固、影響深遠，并在不同時期更新換代，呈現新的表現形式。在現實主義理念的指導下，美國著力重塑全球盟伴體系，采取大量的地區小多邊同盟安排，提出與韓日共創“亞洲版北約”，試圖通過擴大勢力范圍謀求己方安全的絕對化和權力的最大化。[10]近年來，美國通過各種方式鞏固其唯一超級大國地位，追求“絕對安全”的表現更加突出，以損害他國安全為代價追求本國絕對安全，不合理地擴大本國的安全需要。

除美國外，歐盟及其成員國近年來也表現出更加具有進攻性的安全需求和訴求。2022年，歐盟頒布《戰略指南針》，指責烏克蘭危機威脅歐洲安全秩序，開啟歐洲歷史性“時代轉折”，并將中國視為重要的安全挑戰，呼吁歐盟及其成員國加強防務投資，以保障歐盟的安全。成員國層面也基于烏克蘭危機調整國家安全戰略，加大軍備競賽力度，采取更加具有進攻性的安全政策。例如，捷克在其2023年發布的國家安全戰略中，直指烏克蘭危機結束歐洲冷戰后的和平時期，對捷克的安全構成根本威脅，并以加入北約和加大安全投入作為解決問題的根本對策。安全需求的不斷擴張使各國對自身安全狀況更加敏感，導致安全困境凸顯，進一步加劇主觀安全需求和安全供給之間的不平衡狀況。

由于烏克蘭危機帶來的客觀安全威脅具有聯動性和多重性，各國對于國家安全的定義和覆蓋范圍不斷擴大，傾向于更加主動地以國家利益和價值訴求形塑本國安全觀，將更多原本不作為安全理解的價值納入安全框架。歐盟《戰略指南針》與北約“戰略新概念”（Strategic Concept）均提及，將前沿新興技術和顛覆性技術作為更深層次合作的領域，納入其安全合作范圍，體現出歐盟和北約的互動議題從傳統安全領域，延伸至非傳統安全領域。2021年，俄羅斯《國家安全戰略》提出九大國家安全板塊，既包括國防等傳統安全需求，也大量列舉人民安全、信息安全、科技安全、環境安全、意識形態與文化安全等非傳統安全需求及具體的安全措施。部分原本不屬于安全領域的社會議題也被賦予安全屬性，甚至成為制裁工具。

全球安全赤字的國際法根源

美西方秉持的現實主義安全觀，除過度消耗國家安全資源，還加劇國家間安全矛盾，破壞安全治理網絡，惡化全球安全治理和合作。與此同時，全球安全治理體系難以有效化解全球安全困境和赤字。特別是作為全球公共產品的國際法和國際安全規則缺位，國際社會亟須對安全理念和安全規則加以修補和更新。

國際安全規則供給不足。全球客觀安全威脅根源于全球治理赤字，國際法提供的安全公共產品供給機制滯后于實踐發展，國際法的規則供給、平臺供給、糾紛解決機制供給均遭受挑戰。全球治理赤字表現在國際法治式微上，不僅缺乏權威且有效的國際規則和國際機制，而且現有規則和機制在應對相關挑戰時，難以實現預期效果。關于戰爭等傳統安全控制的國際法內容，在規則制定和實施上均有所欠缺。

在全球層面，國際法缺乏充足的安全規則及爭端解決機制供給。2022年2月26日，烏克蘭在國際法院依據《防止及懲治滅絕種族罪公約》向俄羅斯提起訴訟，請求國際法院采取臨時措施。此后，國際法院以“防止爭端加劇”為由，作出臨時措施，要求俄羅斯立即停止在烏克蘭的軍事行動。然而，由于國際法院缺乏普遍管轄權，采取臨時措施面臨爭議，《國際法院規約》和《國際法院規則》對不執行臨時措施的后果也并未明確，難以發揮有效的制約作用。俄羅斯是聯合國安理會五大常任理事國之一，具有一票否決權，因此聯合國安理會也很難在烏克蘭危機上起到實質約束作用。同時，國際法仍然以傳統戰爭為預設對象，缺乏對人工智能武器等新型武器的調整規范，導致國際法在規范烏克蘭危機的武力使用時稍顯無力。

在歐洲層面，俄羅斯在既有歐洲安全法律框架中的邊緣化，以及因法律解釋差異而產生的認識分歧，成為歐洲安全法律體系受阻的實質因素。1975年，在歐洲安全與合作會議的框架下，包含華約成員國、北約成員國和不結盟國家在內的35個國家，在芬蘭首都赫爾辛基簽署《赫爾辛基最后文件》（以下簡稱《最后文件》），構成烏克蘭危機前歐洲安全法律框架的基石。《最后文件》強調國家主權、領土完整、不干涉內政、和平解決爭端等國際法基本原則，并明確“邊界不可變動”等規范，確立美蘇兩大陣營的勢力范圍，也對軍事演習等具體規則作出規定。《最后文件》有效緩和美蘇兩大陣營對抗的兩個關鍵點在于，確立以“安全不可分割”為中心的歐洲安全秩序，并保證參與主體的全面性。[11]此后，1990年《新歐洲巴黎憲章》、1997年《北約—俄羅斯基本協定》、1999年《歐洲安全憲章》等一系列法律文件均再次強調“安全不可分割”理念，不斷完善歐洲安全法律框架。

然而，歐洲各國對于“安全不可分割”原則的認知差異在冷戰后愈發凸顯，成為烏克蘭危機國際法爭論的一個焦點，歐洲的安全秩序也被事實上分割。雖然區域一體化合作機制一定程度上具有積極作用，可促進區域內部的安全合作，但其對于全球安全治理的消極影響不容忽視，烏克蘭危機反映出以北約、歐盟為代表的封閉式區域一體化合作機制潛在的安全風險。

一方面，區域一體化合作機制容易使區域內部的成員認同，轉化為區域間的對抗性認識，將“安全不可分割”狹隘地理解為維護集團內部安全，而忽視國際社會的共同安全。由于群體的身份通常是根據外來者定義的，為有效建構認同、加強群體團結，“他者”往往被定義為潛在的敵人或需要規訓的對象。區域一體化合作機制在強化群體內部認同的同時，容易過分強調區域之間的差異性，進而演化為二元對立。歐盟和北約的影響范圍持續擴大，基于兩極秩序塑造冷戰后的歐洲安全體系，而俄羅斯一直未被納入北約的集體防御體系，導致歐洲的安全格局事實上被北約、歐盟分割，加劇陣營對抗。

另一方面，區域一體化合作機制可能引發其他國家對安全的擔憂，加劇安全困境。國家追求自身安全所采取的可能引發他國不安全感的措施，不僅局限于提升自身的軍事政治力量，也包括與他國建立聯盟、軍備集結等政治、軍事措施。盟友或潛在盟友的支持，可能引發安全困境不斷加深的螺旋。雖然區域性組織未必具備聯合國集體安全機制的壓倒性力量，但多國力量的聚合在實質上增強集團成員的力量，改變影響“安全困境”的物質條件。集團外的其他國家更有可能產生認知偏差，將區域性組織的安全行為認定為對本國安全的威脅。對此，現有國際法體系尚未提供有效的規則約束，在調整區域性安全機制與全球性安全機制的關系上協調性不足，造成跨區域安全治理困境。盡管《聯合國憲章》第五十三條規定，區域性組織不能在沒有安理會授權的情況下采取行動，但區域性組織可能通過對條文進行限縮解釋，或者避免提交、延遲提交、修改報告、事后報告等方式，在國際法實踐中予以規避。區域合作和全球安全共同體在同一國際法律體系中的協調性不足，甚至表現為競爭性，增強機制之間的對立傾向，加劇跨區域的安全治理困境。

非傳統安全規則缺失。現行國際法缺少對新型安全議題的有效規制，導致烏克蘭危機帶來的非傳統安全威脅，未能在現有國際法體系中得到有效化解。

首先，現行國際法體現出的安全價值主要局限在傳統安全領域。傳統的集體安全機制尚未涵蓋經濟、文化、環境、衛生等新興安全領域，難以回應非傳統安全風險與傳統安全風險交織和轉化所產生的安全需求。保障人權和人類安全與不干涉原則之間存在張力，聯合國及既有國際法在維護非傳統安全方面能發揮的作用較為有限。

其次，世界貿易組織法和國際投資協定（IIA）的制定都以新自由主義為基礎，在轉向過程中面臨新自由主義與安全導向之間的激烈碰撞，集中體現為例外性規則數量較少、適用嚴格，規則供給不足。以世界貿易組織規則為例，一般例外雖然允許各成員方在一定條件下以保護公共道德、生命健康、可用盡的自然資源等事項為由免責，賦予各國平衡貿易目標與非貿易目標的選擇權，但對其進行援引通常很難得到支持。

再次，以國際投資仲裁、世界貿易組織爭端解決機制為代表的傳統國際經濟爭端解決機制，受到各國安全利益保護需求的沖擊，面臨合法性危機。[12]歐盟于2025年7月18日正式通過第18輪對俄制裁方案，禁止俄羅斯投資者運用國際投資仲裁機制對歐盟成員國提起投資仲裁請求，深刻揭示傳統爭端解決機制面臨的困境。

西方安全理念和理論基礎存在缺陷。近代以來，現實主義是國際法制定和運行的主要邏輯基礎，現實主義安全觀也是國際法中安全規范制定的理論基礎。現實主義理論視國際社會為無政府狀態，[13]認為斗爭和沖突不可避免，國際法和國際道德的規范作用有限，現實主義以“叢林法則”描述國際社會，將追求權力作為國際社會的生存要旨，安全觀呈現泛化、政治化、權力化和極端化的特質。[14]

全球客觀安全威脅的不斷擴大，以及國家安全絕對化所導致的國家主觀安全需求膨脹，本質上均是因國際法理論基礎受西方現實主義安全觀所影響。按照國家安全理論，國家可以通過兩種方式降低不安全感，即內向的安全政策減弱國家自身的脆弱性，或是外向的國家安全政策調整自身資源分配、減弱外部威脅。[15]對抗式視角是現實主義理念在安全觀中的體現，提倡以武力對抗武力，大國最大化提升相對權力是獲得最大安全的最佳途徑，一國無法在不威脅他國安全的情況下增加自己的生存機會，最好的防御就是有效的進攻。[16]對抗式安全觀以零和博弈作為國家競爭的底色，促使各國頻繁地使用武力或武力威脅，增加全球的安全風險。當下國際社會已陷入“安全困境”，若國家只一味注重本國安全能力的提升，對安全風險采取對抗性的態度，可能激化國家間的“行動-反應”模型。將對方的防御行動視為進攻行動，這不僅難以解決因全球安全結構性困境導致的安全赤字，而且將使全球安全赤字愈發嚴重。

同時，奉行現實主義安全觀的國家往往忽略國際社會的共同安全，以及安全的互動性、相對性和平衡性，把追求絕對化和過度的國家安全（over-securitization）列為優先事項，導致安全需求過分膨脹、安全門檻設置過低，全球安全赤字愈發嚴重。目前，僅消除安全威脅或提升本國安全能力，已經無法有效化解全球安全赤字，甚至可能因過度強化本國安全，進一步加劇國際社會的“安全困境”。西方對抗式安全觀對安全供需失衡產生重要影響，已在西方社會中自我固化。由于對抗式安全觀在西方社會占據主流，與國際社會的陣營劃分相結合，使對抗、競爭和敵視的理念在相對封閉的小圈子里得到加強，強化同一陣營內各國“一致對外”的對抗式認識，抵制與其認識不符的其他安全觀的傳播，產生“回音壁效應”（echo chamber effect）。[17]

對抗式安全觀以自我為中心的國際交往準則，具有無限放大自我利益而犧牲他者利益的特點，存在著壓抑他國安全而優先滿足本國安全、忽視他國安全而放大本國安全的沖動和政策偏好。在對抗式視角下，國家往往傾向于與他國為敵，通過單獨或者“小多邊”安全保障機制，架空國際集體安全保障機制。[18]本國安全需求被絕對化，凌駕于國際社會整體安全利益之上。然而，這一視角只關注本國的安全問題，而忽視國際社會中安全的交互性，無法為國際社會的普遍安全缺失提供“藥方”。全球安全赤字既產生于各國面臨的個性化安全問題，又基于相互交織的安全風險、不斷進行的安全博弈，以及交互影響的安全觀念等超越個體性的原因而存在，對抗式安全觀的單一性視角和對安全的絕對化，忽略全球化背景下各國安全間的聯動，無法解釋和解決全球化視野下的全球安全赤字。

全球安全赤字的國際法治理進路

豐富國際法的安全規則供給。在非傳統安全領域，國際經濟法對中美貿易摩擦等全球安全的重點議題，提供一定的規則供給，是當前運用國際法管控全球安全威脅、約束不當安全需求的重要法律依據。世界貿易組織作為國際經貿領域最重要的、具有普遍約束力的多邊規則體系，仍發揮重要作用。國際投資爭端解決中心（ICSID）通過無默契仲裁的方式，對東道國采取影響投資者權利義務的安全措施，實施準司法審查機制。約束各國的不當安全建構行動，可以發揮世界貿易組織和國際投資爭端解決中心等全球性機制對于審查貿易、投資等領域措施合法性和正當性的重要作用，并且在已有國際法框架內，吸納和推動新議題、新議程。

外部約束機制有利于消除國家間安全威脅和形成安全感，治理全球安全赤字，需加強各領域的國際法安全規則建構和供給，促進各安全領域的國際合作與條約達成。

一方面，針對烏克蘭危機中凸顯的核安全、軍事安全等嚴重安全威脅領域，中國可以積極推動安全共識的形成，防止風險擴大或現實化。例如，針對人工智能武器帶來的軍事安全風險，中國于2021年向聯合國提交《中國關于規范人工智能軍事應用的立場文件》，在戰略安全、軍事政策、法律倫理、技術安全等多維度作出倡議，旨在通過各國對話與合作，達成規范人工智能軍事應用的國際共識，構建有效的治理機制。[19]2022年7月，為聚焦人工智能軍事化應用的規制方向，中國再次提出《中國關于“致命性自主武器系統”問題的工作文件》。該文件明確“致命性自主武器系統”的共識性特征，區分“可接受的”和“不可接受的”的自主武器系統，實施分級、分類管理，為規制人工智能軍事化應用作出重要規劃。[20]2023年，中國發布《全球人工智能治理倡議》，提出人工智能發展應堅持“智能向善”的宗旨，倡導各國應更加審慎負責地在軍事領域研發和使用人工智能技術，為完善防范化解人工智能軍事風險的國際法提供建設性參考。[21]又如，針對核安全風險，2024年7月22日，中國外交部發布《中國關于互不首先使用核武器倡議的工作文件》，對中國提出的關于互不優先使用核武器和避免軍備競賽的相關倡議進行細化。[22]中國的一系列倡議，有助于實現全球核威懾平衡，凝聚各國關于核安全的共識，緩解烏克蘭危機造成的安全威脅擴大化趨勢。

另一方面，需要構建覆蓋面更廣、框架更完善、規則更有效的安全治理機制，以應對當前多層次、寬領域、復雜性的安全問題。中國可以在新領域先行先試規制創新，在國際法規則競爭和博弈中提供“中國方案”和“中國版本”，以制度型開放、高水平對外開放應對安全議題。[23]習近平主席指出：“要著眼各國共同安全利益，從低敏感領域入手，積極培育合作應對安全挑戰的意識，不斷擴大合作領域、創新合作方式，以合作謀和平、以合作促安全。”[24]中國可以通過牽頭各領域安全合作條約的談判與簽署，豐富安全領域規制各國行為的國際法依據，增進各國安全合作的信心。

完善和拓展國際法的安全治理機制供給。安全威脅的擴張與安全機制的失靈密切相關，化解安全赤字需要完善國際法下的全球安全治理機制，建構事前、事中和事后全方位治理的國際法安全規則。當前，各國競相發起自身主導的多邊安全對話機制，國際上出現多個具有排他性甚至是針對性的小多邊機制。這些機制以成員間內向合作、外向競爭為基本特征，難以實現全球層面的安全治理效果，甚至可能激化陣營對抗。習近平主席指出，“聯合國應該高舉真正的多邊主義旗幟，成為各國共同維護普遍安全、共同分享發展成果、共同掌握世界命運的核心平臺”，[25]強調“我們應該堅決維護聯合國權威和地位，共同踐行真正的多邊主義”。[26]聯合國大會及安理會處理全球安全問題相關的決議，需要得到切實尊重并執行。聯合國集體安全機制的有效運行，需要各國特別是大國的支持。以多邊主義為基礎的共商、共建、共享，是保障傳統或非傳統安全的最佳方式。

構建多元化的國際爭端解決機制，以和合文化創新國際法的糾紛解決方式，是化解全球安全赤字的重要路徑。西方國家在沖突調停方面不僅有一定的實踐，也積累了一些成功的個案。但是，西方國家在對復雜沖突進行調停時，往往缺乏中立性，甚至利用強權威逼利誘，存在許多弊端。[27]全球文明倡議中融合而非對立的包容性思維方式，是中華優秀傳統法律文化中“和合”精神的體現，為促使國際法的糾紛解決方式多元化提供理論基礎。相互尊重是國際關系中常態化、穩定化互動的基礎。以包容為關鍵的全球文明倡議，展現各國共同合作的美好愿景，在相互尊重的基礎上，尋求世界各國的利益共同點，提供雙方摒棄分歧、尊重差異的可能性，可以在新型國際秩序的建構和國際法改革中，發揮更為重要的作用。2025年5月30日，《關于建立國際調解院的公約》簽署儀式在香港舉行，得到國際社會的廣泛支持和積極響應。由中國首倡的國際調解院，成為全球首個專門通過調解解決國際爭端的政府間法律組織。國際調解院是中國為國際法治創新作出的重要貢獻，既是維護《聯合國憲章》宗旨原則的重要機制，又可以服務于國際軟法和國際協調機制的運行，有助于超越零和思維，促進和平解決國際爭端，構建更為和諧的國際關系。

重塑和轉變國際法的安全理念基礎。2022年4月21日，習近平主席提出全球安全倡議，為化解人類安全困境，維護世界和平提供全新的安全理念，為動蕩變化的國際社會注入更多的確定性和穩定性。全球安全倡議的主旨要義是“六個堅持”，本質是以共同、綜合、合作、可持續的安全觀，替代對抗式視角的西方傳統安全觀，是推動形成以平等合作為原則、以人類命運共同體為主的全球安全治理體系和規則體系。全球安全倡議通過摒棄絕對安全理念，為重塑國際法安全理念基礎提供行動指南，有助于約束不當的安全需求，促進全球安全供需平衡。作為破解全球安全困境的系統性方案，全球安全倡議得到130多個國家和國際地區組織的支持，明確寫入140多份雙多邊文件。[28]

首先，全球安全倡議堅持共同、綜合、合作、可持續的安全觀，堅持通過對話協商以和平方式解決國家間的分歧和爭端，[29]注重集體安全與共同安全，摒棄對抗視角和零和思維。在處于無政府狀態的國際社會中，國家的可信性對于信任的生成非常重要。信任信號的傳遞，是降低意圖不確定性的有效手段。持續釋放互惠合作信號，則是國家互動中的信任表達方式，有助于國家安全感的生成，化解安全困境。全球安全倡議秉持以合作促安全的理念，有助于推動集體安全機制和規則的形成和完善，并使各國產生對和平穩定的積極預期，有效發揮合作機制對安全感建立和維護的功能。

其次，全球安全倡議也是破解安全困境，抑制追求“超安全化”和“絕對安全化”沖動，樹立理性主義安全觀的善意信號。安全困境是信息不對稱的產物，當各國充分了解彼此的意圖時，安全困境更易消解。2020年，習近平主席以視頻方式出席上海合作組織成員國元首理事會第二十次會議時，提出“構建安全共同體”理念，突破西方冷戰思維和權力博弈語境中的安全同盟話語，表達與世界各國進行長期安全合作、共享安全、建立人類安全共同體的意向，充分彰顯大國的責任擔當。[30]全球安全倡議倡導的普遍安全理念，可以改變部分國家對于中國發展意圖的錯誤認識，消弭某些國家的安全焦慮，以更加積極、正面和主動的價值觀和方式化解安全困境。

再次，全球安全倡議體現總體國家安全觀統籌自身安全與共同安全的辯證、平衡的思想內涵，合理界定安全概念的邊界。全球安全倡議通過強調相對安全而非絕對安全，開放安全而非封閉安全，共同安全而非個體安全，合作安全而非對抗安全，反對冷戰思維、集團政治、單邊制裁、長臂管轄、國內法不當域外適用等無視別國合理安全利益、追求自身絕對安全的行為。以全球安全倡議等為引領，中國主張走出一條對話而不對抗、結伴而不結盟、共贏而非零和的新型安全之路，保障人類命運共同體構建取得切實成效。全球安全倡議將本國安全與他國安全及全人類的安全聯系在一起，指明他國安全、國際安全對本國安全的相關性和重要性。其中反映出的全球安全理念，是在尊重各國安全需求的基礎上，平衡自我與他者安全，抵制以系統性侵犯和損害他國安全或全球安全為代價而維護本國安全的政策選擇和行為偏好。

結語

全球安全供需的不平衡狀態，不僅表現為全球客觀安全威脅的增加，也表現為國家主觀安全需求的泛化。全球安全赤字加劇的一個原因是國際安全規則缺失，國際法供給缺位，傳統與非傳統安全法律框架的滯后，阻礙國際法化解安全危機的效能，受現實主義邏輯影響的國際法治實踐加劇競爭對抗視角，擾亂全球安全的供需平衡。

國際法安全規范的缺陷，對歐洲乃至全球安全法律框架的建構提出新的要求。緩解全球安全赤字應當從國際法出發，從安全需求和安全供給兩個方面進行針對性治理。2023年2月，中國外交部發布《關于政治解決烏克蘭危機的中國立場》，提出12項可行倡議，其中既重申尊重各國主權等國際法基本原則，也提出摒棄冷戰思維等理念層面的倡議，還涉及核安全、糧食安全、單邊制裁、產業鏈供應鏈穩定等諸多傳統與非傳統安全領域的規則建構，為妥善解決烏克蘭危機、化解安全赤字提供重要指引。[31]未來，中國需要充分發揮作為國際秩序的維護者、建設者和貢獻者的作用，[32]推動全球和區域的安全合作，搭建安全合作框架和國際法規則體系，為全球提供公共安全產品，彌補現有國際法安全治理機制的缺失。同時，在國際法治中，應堅持全球安全倡議的理念，改變對抗式安全觀，堅持共同、綜合、合作、可持續的安全觀，抑制不當安全需求、平衡安全供需。

（本文系中國法學會研究闡釋黨的二十屆四中全會和中央全面依法治國工作會議精神專項課題“中國式現代化和國際法主體性研究”和國家社會科學基金重大項目“美國全球單邊經濟制裁中涉華制裁案例分析與對策研究”的階段性成果，項目編號分別為：CLS(2026)ZX030、21&ZD208；上海交通大學凱原法學院博士研究生陳徐安黎對本文亦有貢獻）

注釋

[1]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2022年10月26日，第1版。

[2]如沈偉、陳徐安黎：《“安全赤字”概念考：政策、學理和國際法》，《國家安全研究》，2024年第5期；吳志成、李汶樺：《全球安全赤字治理與中國的擔當作為》，《國際問題研究》，2024年第2期。

[3]劉華、王東、殷萍：《總體國家安全觀視域下全球安全治理的中國路徑》，《國家安全研究》，2023年第4期。

[4]馮玉軍、張銳：《烏克蘭危機下國際能源供應鏈斷裂重組及其戰略影響》，《亞太安全與海洋研究》，2023年第3期。

[5]沈偉：《金融制裁與反制裁中的國家能力建設》，《財經法學》，2024年第5期。

[6]魯傳穎：《數字時代的國家安全治理：理念變遷與政策調整》，《世界社會科學》，2025年第1期。

[7]趙懷普：《歐盟與北約關系的演進邏輯及發展趨勢》，《太平洋學報》，2024年第7期。

[8]茲比格涅夫·布熱津斯基：《大抉擇——美國站在十字路口》，王振西等譯，北京：新華出版社，2005年，第27頁。

[9]王志軍：《論美國“絕對安全”神學政治與奧巴馬“無核世界思想”》，《國際論壇》，2010年第1期。

[10]項昊宇：《“亞洲版北約”的歷史脈絡、現實爭議與前景展望》，《東北亞學刊》，2024年第6期。

[11]王義桅、段憫農：《歐洲安全秩序重構：〈赫爾辛基最后文件〉的歷史啟示》，《俄羅斯研究》，2023年第2期。

[12]陳若鴻：《應對國際投資仲裁的合法性危機：反身法理念對審查方法的重塑》，《國際法研究》，2025年第5期。

[13]肯尼思·華爾茲：《國際政治理論》，信強譯、蘇長和校，上海人民出版社，2017年，第136、210頁。

[14]何志鵬：《正確認識國際法的基本特征與作用》，《國家治理》，2025年第15期。

[15]巴里·布贊：《人、國家與恐懼——后冷戰時代的國際安全研究議程》，閆健、李劍譯，北京：中央編譯出版社，2009年，第114～115頁。

[16]約翰·米爾斯海默：《大國政治的悲劇》，王義桅、唐小松譯，上海人民出版社，2008年，第16頁。

[17]M. D. et al., “The Spreading of Misinformation Online,“ Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America, 19 January 2016.

[18]門洪華：《集體安全辨析》，《歐洲》，2001年第5期。

[19]《中國關于規范人工智能軍事應用的立場文件》，2021年12月14日，https://www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/zcwj_674915/202112/t20211214_10469511.shtml。

[20]《中國關于“致命性自主武器系統”問題的工作文件》，2022年7月，https://documents.unoda.org/wp-content/uploads/2022/07/Working-Paper-of-the-Peoples-Republic-of-China-on-Lethal-Autonomous-Weapons-SystemsChinese.pdf。

[21]《全球人工智能治理倡議》，2023年10月20日，https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/202310/t20231020_11164831.shtml。

[22]《中國關于互不首先使用核武器倡議的工作文件》，2024年7月22日，https://www.mfa.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/jks_674633/fywj_674643/202407/t20240722_11457979.shtml。

[23]尹晨、檀榕基、周思力：《中國規制制度型開放的路徑探析》，《復旦學報（社會科學版）》，2023年第6期。

[24]習近平：《積極樹立亞洲安全觀 共創安全合作新局面——在亞洲相互協作與信任措施會議第四次峰會上的講話》，《人民日報》，2014年5月22日，第2版。

[25]《習近平出席第七十六屆聯合國大會一般性辯論并發表重要講話》，《人民日報》，2021年9月22日，第1版。

[26]《習近平出席中華人民共和國恢復聯合國合法席位50周年紀念會議并發表重要講話》，《人民日報》，2021年10月26日，第1版。

[27]蘇若林、汪嘉妍：《全球安全倡議與沖突調停的方式創新》，《國際安全研究》，2025年第1期。

[28]《“各國人民對美好生活的向往就是我們的追求”》，《人民日報海外版》，2026年1月15日，第1版。

[29]《全球安全倡議概念文件（全文）》，2023年2月21日，https://www.mfa.gov.cn/wjbxw_new/202302/t20230221_11028322.shtml。

[30]《習近平出席上海合作組織成員國元首理事會第二十次會議并發表重要講話》，《人民日報》，2020年11月11日，第1版。

[31]《關于政治解決烏克蘭危機的中國立場》，2023年2月24日，https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zcwj_674915/202302/t20230224_11030707.shtml。

[32]王毅：《中國是國際秩序的維護者、建設者和貢獻者》，2015年6月29日，https://www.gov.cn/guowuyuan/2015-06/29/content_2886246.htm。

China's Solution to the Global Security Deficit and International Law Governance

Shen Wei

Abstract: At present, the global security deficit has intensified, and new contradictions and problems have emerged frequently in global security governance. This is prominently reflected in the contradiction between supply and demand: the growing objective global security threats and the continuous expansion of countries' subjective security needs. The supply of rules, platforms, and dispute settlement mechanisms under international law has all encountered real challenges, rendering it incapable of addressing the global security deficit caused by regional conflicts. The international rule of law practice influenced by realism has exacerbated the security dilemma, generalized the security needs of various countries, undermined the principles of security governance, and further destabilized the balance between global security supply and demand. As a defender, builder, and contributor to international rule of law, China should participate in updating and improving the mechanisms and concepts of security governance under international law. In practice, China remains committed to the UN-centered international system and the international order underpinned by international law. On this basis, China has improved cooperation platforms in the security field, enabling global security cooperation to gradually advance from low-sensitivity areas to high-sensitivity areas, and promoted the improvement of diversified international dispute settlement mechanisms rooted in the culture of harmony and cooperation. By putting forward the Global Security Initiatives, China has contributed a Chinese solution to reshaping the theoretical foundation of security under international law with the vision of common, comprehensive, cooperative, and sustainable security, effectively improving the imbalance between security supply and demand in global governance.

Keywords: international law, security deficit, security threats, security demands, global security initiative

責 編∕李思琪 美 編∕梁麗琛