【摘要】公共安全治理的目標在于提升城市整體韌性與應對能力、建立高效的應急管理體系、促進城市安全和發展協同并進以及構建多方共治的公共安全治理格局。在推進國家安全體系和能力現代化的進程中，仍面臨若干現實挑戰，包括防災減災救災能力尚需提升、重大突發公共事件處置保障體系有待健全、安全生產風險排查整治和責任追究機制仍需完善、網絡安全保障體系和能力亟待加強等方面。對此，可從提升防災減災救災能力、健全重大突發公共事件處置保障體系、完善安全生產風險排查整治和責任追究機制、加強網絡安全保障體系和能力，以及強化人工智能安全監管能力等路徑入手，不斷完善公共安全治理機制，提高公共安全治理水平，推動構建新安全格局。

【關鍵詞】公共安全治理 防災減災救災 重大突發公共事件 人工智能安全

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2026.03.013

【作者簡介】徐明，中國社會科學院大學商學院教授、博士生導師。研究方向為人力資源開發管理與人才發展、社會治理、公共安全治理，主要著作有《統籌發展和安全研究：理論框架、實證檢驗與實現路徑》《青年就業問題應對之道：基于公共衛生危機視角》《集團化管控與企業文化建設》等。

公共安全是推進國家治理現代化的關鍵命題，直接關系人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。黨的二十大報告指出，要“推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定”，“構建大安全大應急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉型”。[1]黨的二十屆三中全會強調，“完善公共安全治理機制。健全重大突發公共事件處置保障體系，完善大安全大應急框架下應急指揮機制，強化基層應急基礎和力量，提高防災減災救災能力”。[2]黨的二十屆四中全會進一步強調，“要健全國家安全體系，加強重點領域國家安全能力建設，提高公共安全治理水平，完善社會治理體系”。[3]隨著國家治理現代化的深入推進，公共安全作為維護社會穩定和保障人民福祉的核心領域，其戰略地位與實踐價值日益凸顯。

當前，自然災害、事故災難、公共衛生危機與社會安全事件等多領域風險呈現疊加性、傳導性和跨界性特征，風險鏈條的耦合效應與系統性挑戰顯著增強，公共安全體系面臨的風險程度、復雜性及不穩定性日益增加，全流程系統性的整合以及整體性的治理成為新的議題。科學錨定公共安全治理目標對破解多重風險挑戰、設計完善路徑、構建支撐新發展格局的韌性安全框架，推動公共安全治理模式從被動應對向主動預防轉型有著重要意義。

公共安全治理的理論內涵與研究現狀

作為國家安全的重要組成部分，公共安全涵蓋生產安全、環境安全、食品安全等一系列子概念，包括自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等維度。公共安全治理廣義上則涵蓋所有安全領域，由“公共安全”和“治理”組成，不僅涵蓋突發事件應急管理，還強調對危害公共安全事件及其隱患的常規化管理，包括風險治理、應急管理和危機治理三個階段。[4]風險治理則更注重多元主體參與、更高層次制度設計及系統性框架建立，需綜合運用過往經驗和外部范例，全面識別并排查所有潛在風險、危險及隱患，[5]從源頭上對風險進行管理。應急管理更為側重應急狀態下的安全需求，強調運用先進技術手段和方法實現對突發事件的迅速響應與高效處置，最大限度降低災害的負面影響，涵蓋公共安全事件發生后第一時間啟動應急響應、實施搶險救援等多個環節。[6]目前主要采用以“一案三制”為核心的綜合模式，其中“一案”指針對各類突發事件制定的應急預案，“三制”包括應急管理體制、機制和法制。[7]危機治理是“危險”與“機會”的復合體，[8]強調對危機的全面、系統和動態管理。2003年“非典”之后，我國逐漸形成“對象上全災種、過程上全過程、結構上多主體”的“綜合應急管理”體系，[9]不僅關注危機發生后的應急處理，更注重危機預防、預警、評估、恢復等各個環節的銜接與協同，是有組織、有計劃、持續動態的管理過程，[10]需運用監測預警和應急處置等一系列手段，預防和減輕危機帶來的負面影響。隨著時代發展，學者們指出危機形成的時間壓力與應急指揮系統的包容性及效率間的沖突是可調和的。[11]全過程的應對體系在此基礎上發展為公共安全治理過程框架，強調應把調查、問責與改進從應急管理階段進行分離，并入危機治理階段，[12]通過精準的原因調查和問責，促進后續的科學改進。

從公共安全治理目標的角度來看，2003年之前，我國公共安全治理目標的研究主要圍繞應急系統如何進行物資儲備，以避免因物資短缺造成的系統運行中斷的問題。[13]2003年之后，公共安全治理的目標更強調通過公共安全管理的有效整合，提高全社會的風險管理水平。[14]總體國家安全觀提出后，學者們對如何通過技術賦能及協同聯動實現準確的應急決策，推進國家安全體系和能力現代化給予了更多關注。對于公共安全治理的挑戰與實現路徑，學者們強調要堅持和發展新時代“楓橋經驗”，不斷夯實基層應急隊伍和力量，[15]構建具有系統韌性的大安全大應急框架，以實現發展和安全的有機融合和動態平衡的目標。[16]

中國共產黨始終重視維護國家安全，不斷完善國家安全制度體系，將公共安全治理貫穿于國家安全戰略的頂層設計中，強調其對推進中國式現代化的重要意義。黨和國家政策文件中有關公共安全治理內容的論述如表1所示。

表1

學界對公共安全治理的內涵、發展演進及其在國家安全中的戰略地位已形成較為系統的理論框架，在技術賦能、法制保障和社會共治等實現路徑方面也開展了廣泛深入的探討，但仍存在以下研究缺口：一是關于公共安全治理目標研究的時代適應性不足，現有研究多聚焦自然災害和生產事故等傳統安全風險，對互聯網及人工智能等新興領域非傳統安全挑戰的系統性整合不足；二是對于公共安全領域所面臨的挑戰與實現路徑的復雜性未充分解析，現代風險呈現跨領域、跨層級擴散特征，但現有公共安全治理研究響應風險“非線性突變”的特征仍顯不足。因此，本文依循“目標-挑戰-完善路徑”分析框架，系統解構公共安全治理的主要目標與多重實踐困境，進而提出適配中國式現代化需求的治理方案。

公共安全治理的主要目標

提升城市整體韌性與應對能力。近幾年，城市化進程不斷加快，對公共安全提出了更高戰略定位、更多不確定性的復合風險、更復雜公共事務及更繁重的城市安全壓力等新的要求。[27]城市韌性指城市的各子系統在可預見和不可預見的風險與災害影響下，降低災害損失、抵御風險、快速恢復的能力，[28]是促進城市可持續發展的新路徑。[29]“人民城市”作為新時代城市治理的新理念，蘊含著“長期性與動態性”要求下智慧高效、韌性安全的治理目標，[30]包括社會韌性、基礎設施韌性、社會生態韌性和經濟韌性。社會韌性能夠促進資源的高效分配和信息的快速流通，形成對風險早期的預警系統；基礎設施韌性能夠確保城市在災害來臨時仍能提供基本服務，有效化解城市空間風險；生態韌性能夠提升城市承擔災害沖擊、應對災害事件并在環境變動或外力干擾下恢復生態秩序的能力；[31]經濟韌性有利于抵御自然災害和公共衛生事件等外部沖擊，[32]增強資源調配的靈活性，推動社會生活和經濟秩序盡快恢復正常，實現公共安全的長期穩定。

建立高效的應急管理體系。應急管理體系是公共安全治理的重要組成部分，完善大安全大應急框架下的應急指揮機制，是主動應對復雜風險挑戰、深入推進改革創新的關鍵舉措。對于突發事件而言，風險綜合監測和風險早期識別機制是事前預防階段的關鍵，也是推動公共安全治理模式向事前預防轉型的重要一環。[33]完善科學的風險隱患排查機制和應急預案，能夠最大程度地減少公共安全事件的發生及可能帶來的損失。事中應急響應與處置階段的應急響應機制，能夠提升突發事件的處置效率，最大限度地減少突發事件帶來的損失，因此在這個過程中應重點關注危機決策與應急指揮、跨界應急協調聯動、社會動員與多元主體參與等，并對資源作出相應的配置。[34]恢復與重建階段需要加強城市災后恢復能力的建設，減少突發事件對城市運行的影響，幫助受災地區和群眾盡快恢復正常的生產生活。此外，對突發事件的原因進行調查，有助于積累經驗，增強應急管理的結構韌性，提升其功能韌性和保障韌性，構建更具韌性的應急管理體系。

促進城市安全和發展協同并進。城市安全和發展是相互依存、相互促進的辯證關系。發展是安全的基礎，安全是發展的條件和保障。良好的城市安全為城市經濟發展提供必要的資源和空間條件，經濟的進一步發展又會為城市安全的技術研發和人才配備等提供必要的資金保障，形成正向循環，進一步提升城市安全水平，促進社會的和諧穩定。社會安全屬于國家安全與公共安全相交叉的領域，既是理解國家安全規律、保障國家安全的重要維度，也是以人民為中心建設人民城市的內在要求，更是順應城市發展規律、實現城市科學發展的必然要求。城市生態安全既包括整個自然環境的健康與穩定，也包括城市與自然生態系統的和諧共生，其核心在于保障人民生活質量和福祉的同時，維持整個生態體系的穩定。[35]城市韌性與科技創新水平相互促進、相互依賴，城市科技創新水平的提升使得城市在面對外部沖擊時具有更強的韌性，能根據突發情況更快作出調整，[36]進一步提升城市的安全水平。

構建多方共治的公共安全治理格局。社會治理共同體由政府、企業、居民等主體組成，相互關聯，共同解決社會難題，回應治理的共同目標需求，對社會治理具有重要意義。[37]在多方共治的治理格局中，政府應發揮統籌協調作用。我國各級政府掌握著社會組織及個人很難獲得的政策、物質和其他重要資源。因此，作為公共安全治理的核心主體，政府承擔著制定政策、整合資源、協調各方、監督執行等重要職責。作為多個主體共同參與模式下最活躍的力量，社會組織有效地放大了很多特定群體的聲音，并通過提供專業技術支持和供給多樣化公共安全服務產品等功能優勢，一定程度上彌補了一些地方政府“應急失靈”的問題。[38]社會公眾對風險的認知、自救及互救能力對公共安全風險治理的整體效能有著重要影響。國家治理體系和治理能力現代化最終要落腳到多方治理主體上，要求構建政府主導、市場和社會協同、公眾參與的共治格局以提升社會治理水平、構建和諧社會。

公共安全治理的現實挑戰

防災減災救災能力有待提升。在公共安全治理中，風險防控與預警能力是防范各類安全威脅的關鍵環節，能夠更好地發現潛在的安全威脅，優化資源配置，提高治理效率，以最快速度逆轉失序狀態。然而，具體實踐中相關的風險培訓演練不足，一些從業人員風險知識儲備有限，且個別地方風險識別設備相對落后，有效識別并應對新型安全威脅能力有限，影響風險識別的準確性和處置效率。

救災能力主要側重風險事件發生后，相關主體迅速采取措施、調配應急物資和資源、挽救生命、控制事態發展，防止損害擴大，加速社會秩序恢復的能力。但應急救援裝備的不完善往往降低應急救援的處理速度；社會組織、志愿者隊伍等社會力量參與救災救援機制尚不健全，削弱救災救援效果；地方救災資金、物資分配的不均衡影響資金、物資分配的公平與效率，[39]制約社會秩序的恢復。

重大突發公共事件處置保障體系有待健全。目前，我國的應急法治、危急情境下的公共服務供需等存在著不足。[40]一方面，末端的救援力量與裝備存在結構性失衡，專業救援隊伍和先進救援裝備多集中于城市，偏遠地區救援力量和裝備標準化程度不高、多方治理主體間互動與協調不足、基層治理對象組織動員困難等問題，[41]限制末端治理主體的處置保障能力。另一方面，公共安全治理體系中的科技支撐有待加強，對于多災種鏈式風險的預測分析推演的技術仍不成熟，各部門的風險數據系統獨立運行，信息共享機制有待完善，動態風險評估模型尚未普及，信息實時共享受限，影響突發公共事件處置的效率和應對精準性。此外，目前重大突發公共事件處置保障環節多以人工決策為主，數字化基礎仍待夯實，人工智能、大數據等先進數智化工具的應用不足，制約處置保障的效果。

安全生產風險排查整治和責任追究機制有待完善。一些領導干部對公共安全問題重視不足，存在僥幸心理，對風險源頭的系統性管控和制度性反思不足。[42]且基層監管力量呈現“倒金字塔”結構，專業人員占比不足，執法權下放后出現“接不住、管不好”“查不到”等現象，一些企業對生產安全隱患的整改敷衍了事。此外，目前安全生產風險排查信息化和智能化水平不高，個別新興行業仍缺乏統一的安全標準，制約企業開展自查自糾和排查整治等工作。

現有追責機制多聚焦事故發生后，對企業和監管部門的處罰，但對日常監管失職、風險管控失效等前端責任的追溯力度有待加強，相關的調查程序和追責標準需更加明確。目前全國性的安全生產信用體系尚未建立，對失信企業聯合懲戒力度不足，削弱安全生產責任追究機制的公平性和透明度。

網絡安全保障體系和能力有待加強。網絡安全主要包括網絡運行安全與網絡信息安全。網絡安全風險的預防主要強調采取措施對網絡攻擊、侵入、破壞等事件進行預防，確保網絡穩定可靠地運行。[43]一方面，當前我國的技術自主可控能力存在著不足。能源、金融和通信等關鍵領域的核心系統經常面臨高等級網絡攻擊威脅，核心的芯片、操作系統和工業軟件等關鍵技術仍受制于人，易被境外勢力利用技術優勢實施攻擊，面臨顯著的技術安全風險。另一方面，當前我國網絡安全人才短缺不僅是數量問題，還有結構性和系統性問題。《2024年網絡安全產業人才發展報告》顯示，全球網絡安全領域正面臨從業人員與在崗人員技能雙重缺口擴大的嚴峻形勢，尤其在云計算安全、人工智能、機器學習以及零信任實施等領域，其從業人員多為初級運維人員，漏洞挖掘和應急響應等高端人才的供給速度仍滯后于需求增速。

人工智能安全監管能力有待強化。人工智能的安全風險包括技術本身、技術使用和技術社會影響。首先，人工智能技術本身就涵蓋數據泄露和算法偏見等26類細分風險，[44]生成式人工智能在內容生成階段易引發知識產權糾紛與虛假信息擴散，威脅司法公正與社會穩定。并且數據輸入階段常存在隱私泄漏風險，訓練的數據集亦有可能隱含偏見，甚至可能出現目標偏移或邏輯自洽的“反叛行為”，存在失控風險。其次，人工智能技術更新迭代速度遠超人類預期，目前的監管框架、技術標準等治理體系的演進速度和人工智能技術的發展速度不相匹配。再次，人工智能技術的顛覆性影響也會對勞動力市場造成沖擊，加劇經濟社會風險。人工智能技術發展的替代效應已經造成傳統行業的失業潮，加劇數字鴻溝，甚至可能擴大收入不平等的張力，加劇就業率下行。

公共安全治理的完善路徑

提升防災減災救災能力。提升防災減災救災能力，要以預防為主、防抗救相結合，系統整合“防、減、救”全鏈條，構建韌性安全網絡，加強各級應急力量建設。一是強化風險識別與公眾參與。識別和發現公共安全管理系統中的風險和隱患，有利于將風險和隱患控制在萌芽狀態。作為應急第一響應人，公眾反應對預警信息系統起著至關重要作用，不斷完善信息的發布渠道，確保信息能夠“傳得順”“傳得暢”，[45]引導公眾科學、理性地應對公共安全事件。二是健全部門協同與信息共享機制以提升救災能力。編制部門職能清單，從制度上明確各部門對事故預防、災害防治、搶險救援、物資保障、恢復重建的全鏈條管理職責分工，形成路徑規范、銜接嚴密、結構完備、處置有效的跨部門協同運行制度體系，[46]提升公共安全治理整體協同水平。三是加強部門間信息共享和溝通。構建部門信息共享平臺，明確平臺建設目標，制定信息共享標準和流程，促進部門間信息互聯互通，為救災決策提供全面及時的信息支持，更好地維護社會大眾的根本利益。

健全重大突發公共事件處置保障體系。首先，完善公共安全事件信息共享機制。建立信息共享平臺，整合不同地區的數據池，提供標準化的跨區域共享協議，使需求方可及時獲取區域外的數據資源，規避人工疏漏，確保信息即時準確對接，提升重大突發公共事件處置效率。其次，加強公共安全事件共享的技術支撐。引入先進通信和信息技術，促進數據跨區域間的高效傳輸和實時共享，提升信息透明度，[47]促進重大突發公共事件從“以治為主”向“以防為主”轉變。同時加強高層次人才培養，為技術支撐提供智力支持，提高信息共享的安全性和可靠性，保證重大突發公共事件的妥善解決。再次，提升公共安全事件共享的協調能力。梳理重大突發公共事件領域內的核心信息源，編制信息源目錄清單，提升信息共享協調能力，確保協調工作有序、高效進行，解決城市防災韌性整體性系統性缺位、制度不協調、標準立場不交圈、層級行業專業責任不到位、技術體系支撐不足等問題，推進重大突發公共事件處置保障體系完善。

完善安全生產風險排查整治和責任追究機制。不斷推動安全生產風險排查整治與責任追究機制“關口前移”，逐步由過去的“被動應急”向“主動防控”的治理格局轉變。一方面，健全風險排查整治的制度框架。推行“安全風險分級管控＋隱患排查治理”雙重預防體系，明確企業主體責任和政府監管責任。企業應依據自身情況，建立風險點清單、分級管控措施和隱患閉環管理機制，實現風險自辨自控、隱患自查自改；政府則需制定行業風險辨識標準，要求企業定期評估機制運行效果，對數據進行實時上報與動態監控，及時發現潛在的安全生產風險。另一方面，優化責任追究機制。問責風險較大是一些地方政府危機信息公開程度整體偏低的主要原因。因此政府應牢牢樹立公共安全治理底線思維、兜底思維和全過程管理思維，科學設定責任追究觸發條件，細化包含證據管理、啟動條件、問責處罰等環節的責任追究流程，確保有據可依、規范有序，增強責任追究工作的公正性、有效性和公信力，依法依規守住公共安全治理的紅線。

加強網絡安全保障體系和能力。一是完善制度體系，構建全鏈條法律規范與標準。需堅持貫徹總體國家安全觀，進一步完善國家安全法律制度體系，推動《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國數據安全法》等法律細化落實，明確數據分類分級規則及安全責任界定，形成“法律-行政法規-行業標準”的法治框架體系。二是強化技術賦能，打造智能防護與監測網絡。加強對芯片、操作系統、數據庫等關鍵核心技術的突破，保證我國產業體系的自主可控與安全可靠。同時利用好現有智慧平臺，擴展信息渠道，整合網信、公安、工信、科技等多部門數據資源，及時預警監測網絡攻擊等外部風險沖擊，并調整治理策略，促進平臺的智慧改進。三是協同治理，推動多方主體共建共治。政府部門需對涉及國家安全的高風險技術和數據進行全方位監管，并授權行業協會等社會組織細化行業安全指南，督促企業開展合規建設。企業則應積極履行相關部門和行業協會提出的監管要求，履行網絡安全等級保護責任，加強技術防護能力，定期審計，發布相關公告，接受社會公眾監督。

強化人工智能安全監管能力。制度層面，構建分級分類的監管體系。應在監管互動中向前推進人工智能治理。制定針對人工智能的專項法規，明確技術應用邊界與責任紅線，構建審慎包容、分級分類的“1＋N”治理框架體系，對于金融、醫療等高風險領域實施強制性算法備案與動態評估，在其他風險較低的領域運用敏捷治理的治理理念。技術層面，開發可信工具與智能監控。加大對人工智能安全研究技術的研發投入，加強可信技術工具的研發，構建動態監測網絡，從技術層面降低算法歧視與安全風險，強化人工智能安全監管。主體層面，強化企業責任與公眾參與。政府部門應構建分級分類監管框架，明確高風險領域的準入標準和責任追溯機制，推動人工智能全生命周期監管。企業應落實技術合規與社會責任，設立倫理審查委員會，健全內部治理與風險監控，定期提交算法透明性報告、數據溯源檔案等材料。此外，加強科普教育與技能培訓，完善多方監督與反饋渠道，鼓勵公眾參與，形成治理合力。

（本文系中國社會科學院重大創新項目“公共安全治理機制研究”的階段性成果，項目編號：2024YZD016；中國社會科學院大學博士研究生于靜濤對本文亦有貢獻）

注釋

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[2]《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，《人民日報》，2024年7月22日，第1版。

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The Core Objectives, Practical Challenges and Improvement Paths

of Public Security Governance

Xu Ming

Abstract: Public security governance is a key proposition to promote the modernization of national governance. This paper constructs an analytical framework of "goal-challenge-improvement path", systematically sorts out the core objectives of public security governance, analyzes the current practical challenges faced by public security governance, and proposes relevant improvement paths. The core objectives of public security governance include improving the overall resilience and response capacity of the city, establishing an efficient emergency management system, promoting the synergy between urban security and development, and building a public security governance pattern of multiple co-governance. In the process of promoting the modernization of the governance system and capabilities, we are facing practical challenges such as the need to improve the ability to prevent disasters, mitigate and relieve disasters, the guarantee system for the handling of major public emergencies, the need to improve the mechanism for investigation and rectification of safety production risks and accountability, the need to strengthen the network security system and capabilities, and the need to strengthen the ability to supervise artificial intelligence security. Continuously improve the public security governance mechanism in terms of strengthening the network security guarantee system and capabilities, and strengthening the ability to supervise artificial intelligence security, improve the level of public safety governance, and promote the improvement of the new security pattern.

Keywords: public security governance; disaster prevention, mitigation and relief; major public emergencies; artificial intelligence security

責 編∕韓 拓 美 編∕周群英