【摘要】改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，城市發展成就舉世矚目。近年來，我國一些城市規模越來越大、人口越來越多，“城市病”的問題開始顯現。目前，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段，需要扎實推進鄉村全面振興，促進城鄉融合發展。“十五五”時期，通過建設“城市—鄉村”優勢互補的機制，促進城市功能向鄉村延伸，鄉村功能向城市拓展；促進城鄉產業深度融合，構建“城市—鄉村”相輔相成的產業體系；構建高質量發展的國土空間體系，實現更高水平的區域協調、可持續發展。

【關鍵詞】城鄉協調發展 區域經濟布局 高質量發展 新發展格局

【中圖分類號】F061 【文獻標識碼】A

習近平總書記指出：“各地區各行業要找準定位，堅持智能化、綠色化、融合化方向，發揮比較優勢，形成上下游產業相互銜接、各展其長、同向發力的生動局面。”①城鄉融合的本質，就是讓鄉村具備城市的公共服務水平，既能為子女提供優越的教育，又可以為老人提供方便快捷的醫療；同時，保持鄉村“采菊東籬下，悠然見南山”的舒緩與愜意，從而實現城鄉發展取長補短。區域協調發展，要依據區域資源稟賦，因地制宜、因時而化地發展，不可一哄而上，盲目模仿“標桿”。

當前城鄉區域經濟布局中存在的問題與挑戰

城鄉要素“單向流動”問題突出。長期以來，我國城鄉要素流動呈現“單向流動”的特征，資本、人才、技術等生產要素從鄉村流向城市，而城市的優質要素向鄉村流動的機制不健全。農村土地制度改革仍處于探索階段，農村金融服務體系不健全，資金供給不足。一方面，農村產權流動性不足、抵押擔保難以實現，并且農業投資回報率低，導致涉農經營主體面臨融資難、融資貴的問題。另一方面，農村資金通過儲蓄形式持續流向城市。根據《2021年度中國銀行業發展報告》，我國縣域存貸比偏低，村鎮銀行、農村合作社和農商行縣域存貸比普遍在65%—70%，大型商業銀行和農商行縣域存貸比普遍低于50%。總體而言，在過去一段時期內，城鄉空間規劃缺乏統籌，未能形成“城市—鄉村”協調發展的空間格局，城鄉要素合理配置和雙向流動的體制機制尚未完全建立。

城鄉產業融合度低，產業鏈條不完整。我國城鄉產業融合仍處于初級階段，產業鏈條短、附加值低。鄉村產業多以初級農產品生產為主，加工、銷售環節薄弱，城市產業與鄉村產業缺乏有效對接，未能形成相得益彰、協同發展的產業體系。城鄉產業鏈環節的低效、甚至缺失，導致城鄉價值鏈失衡。在鄉村從事生產的農戶處在“微笑曲線”的底部，城市產業則位于“微笑曲線”的兩端，在價值鏈中處于優勢地位。以農產品為例，根據《中國農業產業發展報告2024》和農業農村部的數據，2019年農產品加工業與農業總產值比2.3:1，2023年農產品加工業與農業總產值比達到2.59:1，但仍低于發達國家3.5:1的水平。

城鄉公共服務差距明顯，均等化水平不高。城鄉教育、醫療、養老等公共服務水平差距較大。教育是人力資本累積的重要方式，不僅關乎內生經濟增長，而且與機會平等和代際公平密切相關。根據教育部的數據，2023年中國城市學前教育專任教師本科畢業人數達64.64萬人，縣鎮和農村教師本科畢業人數36.98萬人和12.73萬人。同時，城鄉醫療和養老保障仍存在一定差距。例如，2024年農村每千人口醫療衛生機構床位數為6.59張，城鎮為8.15張；農村每千人口執業醫師數為2.93人，城鎮為4.38人；根據國家統計局以及人力資源和社會保障部的數據測算，2024年中國農村居民養老金平均為2949.99元/年，城鎮職工養老金平均為45902.72元/年，僅為城鎮職工養老金的6.43%，城鄉養老差距較為明顯。

構建城鄉優勢互補機制，不斷優化區域經濟格局

促進城市功能向鄉村延伸，鄉村功能向城市拓展。“十五五”規劃建議提出：“構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系。”②為此，城市功能需要向鄉村延伸，發展都市農業、休閑農業、鄉村旅游等新業態。根據農業農村部鄉村產業發展司的數據，2024年休閑農業營業收入達9000億元。支持鄉村功能向城市拓展，發展農產品加工、農村電商等新業態，2024年全國農村網絡零售額2.56萬億元，比2020年增加了7700億元。全國規模以上農產品加工企業超10萬家，實現主營業務收入17.99萬億元。鄉村功能向城市拓展過程中要充分發揮鄉村的比較優勢，在“雙碳”背景下，鄉村的綠水青山可以轉化為支撐城市工業發展的綠色資本。例如，浙江省安吉縣建立全國首個縣級竹林碳匯收儲交易平臺，通過收購竹林碳匯再交易給購碳企業，實現“竹林里的空氣能賣錢”，為村集體和農戶帶來顯著收益。浙江省嘉興市建立水權確權登記系統，探索碳排放權等環境權益初始配額與生態產品價值掛鉤機制，并開展流域生態補償，有效促進生態保護與經濟發展的雙贏。

“十五五”規劃建議提出：“發展各具特色的縣域經濟。”③“郡縣治，天下安。”第七次全國人口普查數據顯示，2010-2020年，縣城和縣級市城區常住人口規模增長超過30%，縣城一頭連接城市，一頭連接鄉村，具有城鄉聯系緊密、地域范圍適中、文化同質性強的特點，是推進城鄉融合發展的重要切入點④。在我國的城鄉關系中，大城市作為經濟中心，鄉村作為經濟外圍，縣域作為中介和橋梁，新型城鎮化突破了傳統“中心—外圍”的二元模式，形成了“城市—縣城—鄉村”的三層結構。這不僅是對傳統城市發展理論的創新，而且是對城鄉區域經濟布局本土化經驗的理論建構。《新時代縣域經濟學》智庫報告顯示，截至2024年底，全國“千億縣”數量已達62個，縣域經濟的總量達到54萬億元，地區生產總值占全國近40%，全國超過50%的人口位于縣城⑤。

促進城鄉產業深度融合，構建“城市—鄉村”相輔相成的產業體系。支持城市企業到鄉村投資興業，發展農產品加工、農村電商、休閑農業等產業。鼓勵城市資本、技術、人才下鄉，帶動鄉村產業發展。推動鄉村產業向城市集聚，鄉村企業到城市設立總部、研發中心、銷售中心，發展農產品加工、農村電商等產業。鼓勵城市企業與鄉村企業合作，形成“城市研發—鄉村生產—城市銷售”的產業鏈。培育鄉村特色產業，立足鄉村資源稟賦，發展特色種植業、農產品加工業、鄉村旅游業、農村電商等產業，打造“一村一品”“一鎮一業”。支持鄉村發展特色產業集群，提升產業競爭力。加強分類指導，引導和支持各地順應市場規律，依托當地資源，發揮比較優勢，宜工則工，宜農則農，宜游則游，宜商則商，逐漸形成品牌效應，攀升價值鏈的中高端。

暢通城鄉要素自由流動。健全城鄉金融服務體系，擴大農村金融覆蓋面，創新農村金融產品和服務。支持城市資本下鄉，發展農村普惠金融，為鄉村產業發展提供金融支持。建立城鄉人才雙向流動機制，促進城鄉人才資源優化配置。鼓勵城市人才下鄉，支持大學生、科技人員、企業家到鄉村創業就業。支持鄉村人才進城，提升鄉村人才素質。2014—2018年中國勞動力動態調查數據顯示，老年農民工回流鄉村趨勢愈發明顯，返鄉農民工平均年齡從2014年的39.88歲增加到2018年的43.3歲。近年來，返鄉創業就業人員迅速增多，農村每年新增高學歷返鄉人員約120萬人。農業農村部公布的數據顯示，2012年至2022年底，全國返鄉入鄉創業人員數量累計達到1220萬人。在推進鄉村全面振興的過程中，越來越多的年輕人回到鄉村創業，推動鄉村產業的多元化發展，提高農業的科技含量和附加值，為實現鄉村全面振興貢獻更多力量。

推進城鄉區域經濟布局與國土空間體系協同治理

在“十五五”時期，城鄉區域經濟布局與國土空間體系成為高質量發展的重要支撐。目前，我國經濟已經由高速增長階段轉變為高質量發展階段，統籌經濟發展的難度更大，經濟發展面臨公平、效率、可持續發展和國土安全等多重約束，既要給予不同區域均等化的發展機會，又要實現全局發展的整體效能，保障發展的可持續、安全性和韌性。未來五年以至于更長時期，需要站在更高的發展層面上統籌謀劃，把新發展理念和高質量發展目標融入區域發展和國土規劃之中，實現更高水平的區域協調、可持續發展。

建設彰顯優勢、協調聯動的城鄉區域發展體系，目標是要實現區域良性互動、城鄉融合發展、加強陸海統籌。城鄉區域之間的競爭不僅表現在規模和速度上的比拼，更是發展理念、創新能力、增長質量和人居環境之間的綜合比較。現代經濟中，創新要素向中心集聚和向外圍擴散并存，價值鏈分工協作變得更加深化和細化。城鄉之間彰顯優勢主要是指彰顯不同地區的比較優勢，并且使各自的比較優勢轉化為競爭優勢。在全國統一大市場條件下，發揮比較優勢不再是孤立的，更依賴于城鄉區域間的深度協作。對于城市和發達地區而言，彰顯優勢，就是在現代化建設中走在前列，成為區域經濟的增長極。對于農村和后發地區而言，可以發揮比較優勢。例如，土地等自然資源的優勢、勞動力豐富的優勢和發展空間的優勢等。從長遠來看，農村地區通過吸引創新要素、吸引高端人才和吸引高新技術產業融入鄉村空間，也能形成新型競爭優勢和高端產業⑥。

區域經濟布局奠定國土空間體系的底色，國土空間體系細化了區域經濟布局的方向，二者協同實現中國式現代化目標。“十五五”時期，通過分類優化和空間規劃，逐步形成開放式、網格化的國土空間布局，持續提高國土空間經濟效率。在國土開發上強調邊界管理、紅線約束和戰略性留白，扭轉“鋪攤子”“遍地開花”的做法，推進山水林田湖草沙綜合治理，根本改變粗放式區域開發方式。國土空間規劃與治理要科學劃定“三區三線”。在滿足上述約束基礎上，構建優勢互補和可持續發展的國土空間體系。綜合考慮并優化資源稟賦、基礎設施、人口聚集、創新要素、產業發展等空間布局和結構，協同推進縣域經濟發展、城鎮化建設和鄉村全面振興，加快構建相互促進、高質量發展的區域經濟格局。

【注釋】

①習近平：《深入學習貫徹黨的二十屆四中全會精神 努力實現“十五五”良好開局》，《人民日報》，2026年1月21日。

②③《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》，《人民日報》，2025年10月29日。

④《黨的二十屆四中全會<建議>學習輔導百問》，北京：學習出版社，2025年。

⑤新華社研究院：《新時代縣域經濟學》，福州：福建人民出版社，2025年。

⑥孫久文：《不斷提高縣域城鎮化質量水平》，《國家治理》，2025年第17期。

責編/孫垚 美編/王夢雅

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