【摘要】國土綜合整治作為一項戰略性系統性工程，是應對國土空間利用低效化、生態系統脆弱化等突出問題，優化生產生活條件、修復生態空間格局、促進經濟高質量發展、實現人與自然和諧共生的關鍵舉措。基于前期試點經驗，我國已在國土綜合整治領域取得顯著成效，初步構建系統化的工作框架和實施路徑。展望未來，建議將國土綜合整治提升為國家核心戰略，以“構建新發展格局、打造新生態系統、培育新地域特色、筑牢新安全屏障”為目標導向，在全國范圍內全面推進實施。匯集整合千萬個民生改善促進幸福的微觀工程，成為系統提升國土空間利用效率、塑造美麗生態景觀的宏大工程，形成推動改革的強大動力引擎，為推進中國式現代化和高質量發展提供堅實支撐。

【關鍵詞】國土綜合整治 全面全域 人與自然和諧共生 高質量發展

【中圖分類號】F205 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.19.011

【作者簡介】魏建，山東大學經濟研究院教授，山東大學人文社科期刊社社長兼《山東大學學報（哲學社會科學版）》主編。研究方向為法經濟學、文化與經濟，主要著作有《法經濟學：分析基礎與分析范式》、《法經濟學：基礎與比較》（合著）、《法經濟學分析范式的演變及其方向瞻望》（論文）等。

實現高質量發展是中國式現代化的本質要求，但其實現需要以眾多前提條件為支撐，‌其中保障國土資源治理的科學性和高效性尤為關鍵‌。自20世紀80年代以來，我國便開展國土綜合整治工作，不僅為經濟高速增長提供土地要素支持，還持續優化和協調人地關系。嚴金明等學者指出，國土綜合整治是以提高國土利用效率和效益、保障國土資源永續利用、改善生態景觀環境為主要目的，利用國土整理、國土開發、國土復墾、國土修復等一系列手段，通過“田水路林村城”國土綜合整治提升人類生活和生產條件，通過“山水林田湖草”國土空間整治保護人類生態空間，最終促進人與自然可持續協調發展的活動。[1]2023年發布的《浙江省土地綜合整治全過程管理辦法（試行）》中指出：“本辦法所稱土地綜合整治，是指以科學合理規劃為前提，以鄉鎮或部分行政村為基本實施單元，通過‘全域規劃、整體設計、綜合治理’方式，統籌開展‘山水林田湖草’全要素治理，整體推進農用地整治、村莊整治、低效工業用地和城鎮低效用地整治、生態環境優化提升，促進城鄉空間形態、產業發展、生態和人居環境、基礎設施、鄉風文明、鄉村治理系統性重塑的空間治理活動。”可以看出，兩者在內容上具有高度一致性，區別主要在于“國土”與“土地”的表述。從國家層面來看，“國土”一詞更為嚴謹，因此本文統一使用“國土綜合整治”這一表述。2003年，浙江省率先實施“千村示范、萬村整治”工程，經過持續迭代更新，到2022年底已推進至跨鄉鎮土地綜合整治階段。浙江省因實施時間長、連續性好、系統性強，取得顯著成效，為全國樹立典范。2019年，自然資源部下發《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，將土地綜合整治試點工作推向全國。截至2023年底，全國范圍內共實施1304個試點項目，這些項目聚焦各自任務，創新實施舉措，取得良好成效。國土綜合整治是一項事關發展大局、功在當代利在千秋的基礎性工作，未來需進一步提升其戰略地位，為全社會的高質量發展奠定更加堅實的基礎。

當前國土利用領域的問題與挑戰

我國幅員遼闊，地質形態多樣，自東向西呈顯著的階梯型分布特征。改革開放以來，大量土地主要被用于工業發展和城鎮建設，總體上呈現城鎮擴張、農村萎縮的態勢。在滿足經濟發展用地需求的同時，我國國土利用也面臨眾多矛盾與困境，這些困境成為我國國土資源開發利用的主要制約因素。

農村是主要的土地利用和供給區域，但在利用過程中也產生諸多問題。首先，承包地被細碎化分割，不僅達到了細碎化約束下的產出“天花板”，還阻礙了規模化、機械化經營的推進。細碎化的邊界區分還導致土地資源浪費，并在一定程度上制約農田基礎設施的建設。在種地收益較為有限的情況下，撂荒和粗放種植成為農民不得已選擇。隨著越來越多的農民選擇外出務工或進城定居，宅基地的利用水平不斷下降，閑置、廢棄的住宅在農村并不少見，甚至一些偏遠村莊被整體廢棄。然而，宅基地及房屋的閑置并不意味著外出農民放棄其權益和資產，這些資產實際上處于“沉睡”狀態，導致農村人均房屋面積居高不下，但實際利用率較低。同時，農村集體建設用地雖然在全國建設用地中占比不高，但由于地塊面積小、分布分散，難以實現高效利用。

城鎮化是過去40多年中國發展的主要趨勢，同時產生了土地利用效率不高、建設質量不高及配套不夠完善等問題。在城鎮規模不斷擴張的同時，產生了擴張無序、城中村更新、老舊廠房改造等挑戰，尤其是工業用地的開發利用面臨著產業轉型升級的挑戰。隨著人口規模和結構的變化，以縣城為代表的小城鎮總體上面臨著人口不足的挑戰，而以北上廣深為代表的大城市則面臨著人口規模過大的挑戰，中等規模的城市則同時面臨繁華區擁擠和邊緣區蕭條的雙重挑戰。更重要的是，過去40多年中國的城市更多重視基礎設施建設，而對于城市品質，尤其是對城市文化等軟實力建設重視程度不足。不僅導致具有傳承價值的一些城市文化積淀被拆除毀壞，而且導致城市面貌趨向雷同，城市內在品質和特色風格乏善可陳等問題。

城市擴張、農業生產，以及其他經濟活動對生態環境產生了深遠影響。這不僅對地形地貌、生態景觀產生直接的影響，而且對于水質、土壤、大氣、氣候、生物多樣性等都產生影響。人類活動遠超生態承載水平，無節制地向自然索取，最終可能導致更高的生態損耗和修復成本。生態修復和保護用地長期處于緊張狀態，人與自然和諧共生的格局遠未形成。尤其是城市建設沒有很好地遵循自然規律，沒有與自然生態形成和諧共處的局面，反而因為盲目建設導致城市內澇、滑坡等自然災害時有發生。生態約束已經成為經濟社會高質量發展的關鍵制約因素，如何實現經濟社會與生態發展的內在一致性仍需持續探索。

經濟社會發展一方面要求對國土資源進行集約化、規模化利用，另一方面要求對于國土資源的利用遵循自然規律，要在生態承載能力范圍內開展人類活動。我國在國土利用領域的制度建設仍需加快步伐，以滿足高質量發展的需要。作為一種特殊資源，國土的空間位置雖不可移動，但建立其上的產權卻應當具有流動性，唯此才能適應不同時期對于國土資源的不同使用要求。也正因如此，基于不同區位的開發利用方式，就在經濟上存在區位地租差別。圍繞產權流動性和區位地租差異的制度建設卻滯后于現實需要，承包地、建設用地、生態用地等各類國土的產權及其流動性制度安排均存在不同程度的缺失，級差地租及其分享（補償）制度安排更是不足，這阻礙國土資源的利用和投資效率的提升。

全面實施國土綜合整治工程的戰略意義

國土綜合整治的本質是“對人與國土關系的再調適”，是一個以可持續發展為核心、不斷優化人類活動與自然界關系的過程，也是對以國土為載體的各種自然要素及其資源進行優化配置的過程。因此，國土綜合整治工程是經濟社會高質量發展的基礎性工程，具有重要戰略意義。

推動全社會發展的強大生產性。國土向來是一個國家競爭力的基本載體，土地作為基礎性要素對于全社會的發展具有極其重要的戰略價值。發達國家向來重視國土綜合整治戰略，尤其是隨著社會發展目標的調整及時對國土使用狀況進行調整，使二者呈現優化匹配關系，從而不斷提高國家競爭力。當前在新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興統籌發展的大背景下，要實現高質量發展，必須全面實施國土綜合整治工程，突破制約國土優化利用的障礙，進一步優化國土空間開發保護格局，提升國土空間品質和利用效率，推動形成全社會生產、生活、生態和諧共生關系，為經濟社會發展注入強大動能。

全面提升鄉村綜合發展能力，有力促進城鄉融合發展。鄉村的宅基地、農業用地和生態用地是國土利用的主戰場，也是國土利用效率提升潛力最大的區域。當前鄉村功能已經由過去單一的農業生產，向生產、文旅、文化、康養、生態等多功能方向發展，由此對國土利用提出更多方面的更高要求。糧食安全要求農地規模化與科技化，文化生態需求要求鄉村景觀優美，宜居康養則要求高水平基礎設施的支撐。全面實施國土綜合整治，實現區域上的全覆蓋，在工程內容上統籌安排實現鄉村全面振興所需要的多種國土條件支持，能夠充分彌補鄉村發展的短板，為鄉村全面振興奠定較為充分的硬件基礎。全面實施國土綜合整治工程，還能夠進一步密切黨群關系、提升鄉村治理水平，為城鄉融合發展奠定更為堅實的基礎。

形成有效提振經濟增長的新動能。全面實施國土綜合整治工程，是為全社會提供綜合多樣的“國土公共產品”，不僅需要巨大的投資[2]，而且能夠帶動就業、推動全社會的消費升級。國土綜合整治需要政府持續投資并且將帶動巨大的社會投資，這些投資因其目標明確、考核嚴格而具有經濟和社會雙重效益。同時，工程的開展將帶動廣泛的就業，尤其是工程主要圍繞鄉村展開能夠為農民提供前所未有的工作機會。另外，國土綜合整治將有效提升農業、農村現代化水平，將助力特色農產品、鄉村文旅康養產業的發展，使新型工業化和新型城鎮化同時具備更高水平的內在品質。把政府投資集中于國土綜合整治，還有助于減少因為實施產業政策導致的投資過于集中等問題。從國際經驗和當前試點情況看，要完成全面的國土綜合整治，至少需要20年左右的時間，這就為以消費提振我國經濟增長提供重要的機遇期。

實施國土綜合整治的必要性

人口格局正在發生重大變化。我國勞動人口規模已經達到峰值，人口總量高峰即將到來。這意味著國土承載的人口總量達到最大值，未來無需再考慮如果人口不斷增長國土能否承載的問題，無需再為承載人口而大規模地拓殖國土以改變其形態。人口總量高峰即將到來，要求國土管理進入對既有國土規模進行整治以提升其使用效率的階段。實際上隨著人口總量的下降以及老齡化社會的到來，人民對生活質量的高要求、對美好生活的向往成為全社會的主要需求。這要求國土在提供高品質物產的同時，需要具備高水平的生態景觀和宜居條件。因此，國土管理必須從過去的粗放利用，轉向精細化、科學化利用，在遵循生態規律的基礎上，實現國土資源的優化配置和高效利用。

國土利用全面進入效率提升階段。我國用40多年的時間完成了西方國家用時200多年完成的工業化進程，并接近完成城鎮化進程。[3]然而，這種快速發展在取得非凡成就的同時，也導致對于國土資源的利用產生各種問題，總體上表現出以生產性為主導粗放利用的格局。過去40多年，國土利用的主要矛盾是滿足各種新的土地利用需求，大規模的工業用地、城鎮建設用地極大地改變了國土形態，構成當前國土利用的基本格局。但是隨著我國進入高質量發展階段，國土利用的重點已經從規模擴張全面進入效率提升階段，精明、精細利用和打造生態景觀成為主旋律。生產性使用、城鎮建設使用要提高效率，生態景觀使用要覆蓋國土全域、貫穿國土利用的全過程，實現效率和優美雙重目標。

鄉村全面振興邁入新階段。國土綜合整治是實現鄉村全面振興的重要抓手。當前鄉村國土利用面臨的最大挑戰是細碎化問題，這成為制約鄉村功能多元化的最大障礙。截至2024年末，我國鄉村常住人口超過4.6億，其中60歲及以上人口占比估計接近25%。[4]一方面，農村人口流出和老齡化趨勢還在繼續；另一方面，持有鄉村土地權益的人數遠遠超過農村現有人口數量。鄉村全面振興需要有效突破這些制約，合理安排土地權益及其收益，推動鄉村與城鎮協調發展，將鄉村發展成與城鎮各美其美的平等有機體。國土綜合整治為破解這些約束和梳理縱橫交錯的權利體系提供契機，借助國土綜合整治，通過制度改革與創新，能夠消除鄉村農地利用的各種問題，優化土地資源、改善生態環境、促進產業發展、完善基礎設施，構建適應鄉村功能多元化的生產、生活用地新方式、新格局。唯此才能徹底扭轉鄉村發展不平衡不充分的態勢，吸引資本、人才等要素回流，形成全新的經濟社會發展循環，使鄉村成為高質量發展的典范、現代化的高地。

生態建設進入深化階段。近些年，在“綠水青山就是金山銀山”理念的引領下，我國生態文明建設取得顯著的成績，城市生態品質得到大幅的提升，生態脆弱區修復和保護也得到加強。但是高水平的生態文明建設需要依托國土綜合整治這一系統性、科學性的工程進一步深化推動，國土綜合整治是實現生態文明建設目標的關鍵路徑。在科學測算自然承載力的基礎上，遵守“三區三線”要求，全面優化生產、生活、生態空間的協調布局，徹底恢復退化的生態系統，強化污染治理，推動綠色循環發展，持續提升生態系統碳匯能力，促進生態產業發展，為高水平生態文明建設提供重要支撐。

我國國土綜合整治的發展歷程和存在問題

改革開放以來，我國國土綜合整治工作經歷了系統性演進與戰略性提升。20世紀80年代至90年代，在改革開放政策指導下，我國開啟國土綜合整治的探索性實踐。這一階段主要開展全國土地資源調查工作，通過城市土地整理優化部分城市空間布局，并實施小流域綜合治理，有效改善局部生態環境。1998年，國土資源部的成立標志著國土整治工作進入制度化發展階段。進入21世紀后，國土規劃體系逐步完善，《全國土地開發整理規劃》《全國土地整治規劃（2011―2015年）》《全國土地整治規劃（2016―2020年）》，以及《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》等系列規劃文件先后頒布實施，顯著提升國土綜合整治的統籌性和科學性。同時，通過推行城鄉建設用地增減掛鉤政策、實施重大生態修復工程、開展全域土地綜合整治等系列舉措，在持續提升國土空間利用效率的同時，將生態文明建設確立為國土綜合整治的戰略目標，體現生態優先、綠色發展的治理理念。

然而，我國國土綜合整治工作仍面臨若干亟待解決的問題：一是戰略地位還有待提高。國土是國家發展最為根本的基礎，其規模、結構、質量是國家經濟社會發展的基礎性決定要素，是眾多國家戰略實施的基本載體，并且應隨著國家核心戰略的更新及時對國土的利用進行調整。當前盡管一系列的國家級規劃陸續發布，但國土綜合整治還沒有上升為國家核心戰略。從國際經驗來看，德國、荷蘭、日本等國在經濟社會轉型期，特別是在應對鄉村衰退和城市化挑戰時，均通過實施國土綜合整治戰略成功推動社會轉型。當前，我國社會結構、經濟結構都亟須轉型升級，將國土綜合整治上升為國家核心戰略有助于重塑經濟社會發展的關鍵要素基礎，推動全社會的高質量發展。二是政策法規體系亟待完善。相關法律法規制定和修訂滯后于實踐發展，在土地綜合整治、征地補償、農村土地流轉等方面存在法律空白。同時執法力度不夠、違法成本偏低等問題依然存在。尤其是個別地方政府對政策的理解和執行力度不一，監管機制不完善，尚未形成科學、完整的政策執行閉環。三是在實施過程中存在資源投入不足和公眾參與度低的問題。財政資金投入有限，社會資本參與度不高。公眾參與機制不健全，信息透明度有待提升，缺乏有效的溝通協調渠道，利益相關方的訴求未能充分體現。四是技術創新和應用推廣力度不足。國土整治缺乏精準的數據支撐和先進的技術手段，數據采集和共享機制不完善，技術研發和應用推廣力度不夠。這些問題制約國土綜合整治工作整體效能的提升，需要通過系統性改革加以解決。

實施國土綜合整治工程的基本要求

基于當前國內實踐探索與國際經驗借鑒，我國未來推進國土綜合整治工作應當具備以下核心屬性特征。

全域性。盡管在自然資源部、農業農村部、生態環境部等的推動下，我國已經實施一大批國土綜合整治項目，但整體看這些項目覆蓋的國土范圍有限，很多項目本身具有試點性質。一方面，國土綜合整治工作尚未在全部國土面積上展開。2024年全國人大常委會審議國務院關于耕地保護工作情況的報告時指出：截至2024年7月底，全國范圍內實施全域土地綜合整治試點1500多個，完成整治總規模720多萬畝[5]，這只占我國國土總面積的極小比例。另一方面，現有項目多針對單一整治目標，如高標準農田建設、廢棄礦山修復等。此外，一些地方政府只選擇完成整治難度較低的任務，如為灌溉不穩定的農田修建灌溉設施等。值得肯定的是，自2019年啟動全國土地綜合整治試點工作以來，各地已積累大量可復制、可推廣的實踐經驗，其中浙江省的示范效應尤為突出。這些實踐成果為全面推進國土綜合整治奠定了堅實基礎。唯有實現全域覆蓋，才能使國土綜合整治的效益惠及全體人民，進而對經濟社會發展發揮全局性的推動作用。

基礎性。國土綜合整治是經濟社會發展的基礎性工作，通過科學規劃、合理布局和綜合治理等舉措，能夠對國土資源的不當利用和破壞進行修復，優化國土資源配置，為國土資源的利用創造更有利的基礎條件以提高利用效率。其基礎性作用主要體現在三個方面：一是為經濟發展提供足夠的空間載體和資源保障；二是為生態保護、社會公平和國家安全提供戰略支撐；三是通過優化國土空間布局、提升土地利用效率、改善生態環境和促進城鄉統籌，為實現高質量發展、推動綠色發展和促進共同富裕奠定堅實基礎。未來隨著國土綜合整治的深入推進，其基礎性作用將更加凸顯，為全面建設社會主義現代化國家提供有力支撐。

基層性。國土綜合整治具有顯著的基層導向性，其核心在于土地、水、森林等自然資源的優化配置，直接關系基層人民群眾的福祉。通過實施農田整治、水土流失治理、生態修復和基礎設施改善等工程，不僅能夠提升基層群眾生活質量，還能推動農業現代化進程和鄉村產業升級，促進基層經濟發展和農民收入增長。同時，國土綜合整治工作的有效推進需要基層政府、社區組織和群眾的廣泛參與，以確保整治措施切實符合地方實際需求，有效解決基層發展難題。

系統性。國土綜合整治是一項復雜的系統工程，具有多維度的系統性特征：在目標維度上，需要統籌生態保護、經濟發展和社會公平等多重目標；在要素維度上，涉及土地、水、森林、礦產等自然資源的整合利用；在領域維度上，需要協調自然資源管理、生態環境保護、經濟社會發展等多個領域；在實施維度上，要求多技術集成、多主體參與、多機制聯動。這種系統性特征要求整治工作必須堅持整體思維、統籌兼顧、協同推進，確保各項整治措施協調一致、高效有序。只有充分發揮系統性優勢，才能實現國土空間的高效利用、生態系統的健康穩定和經濟社會的可持續發展。

分散性。國土綜合整治的分散性是自然條件、資源分布、政策執行、利益主體、實施過程、技術應用、生態問題和社會需求等多方面因素共同作用的結果。我國幅員遼闊，不同地區的自然條件、經濟社會發展水平差異顯著，利益主體多樣化且訴求不一，這就導致整治重點和方法各不相同，整治工作因此呈現分散化、局部化和差異化的特點。從工作展開角度看，分散性構成了工程實施的挑戰。因此，更要求在整治過程中要加強統籌協調，注重因地制宜，尊重地方差異，充分發揮各地的主動性和創造性。既不能搞一刀切，又不能各自為政，要在確保整治的總體目標、基本內容一致的前提下，激勵各地積極創新，探索適合當地實際情況的實施路徑、政策舉措和技術手段。

改革創新性。當前改革進入了深水區，迫切需要牽動改革、促進創新的引擎。國土綜合整治作為一項系統性、綜合性的工程，涉及領域廣泛、參與主體眾多，但目標導向清晰，是一個良好的改革引擎，可發揮顯著的改革牽動作用。土地要素是最基礎的發展要素，土地制度也是社會的基礎性制度，土地管理制度改革因此是國土綜合整治改革的核心。通過土地產權制度的深化改革，不僅優化土地資源配置，而且將帶動鄉村振興、城鄉融合、生態文明、區域協調、社會治理、政策和技術手段協調等多個領域的協同改革。這些改革創新直接對應國土綜合整治過程中的問題和挑戰，問題導向清晰，而且必須在綜合系統的思維框架下思考，擺脫“為改革而改革、為創新而創新”的形式主義困境，展現出顯著的現實性、有效性和系統性特征。相關改革成果將為全面建設社會主義現代化國家提供制度支撐。

國土綜合整治工程的目標

國土綜合整治的目標體系經歷從單一目標向多維目標演進的顯著過程，這一演變過程在浙江省的實踐中得到充分體現。作為全國率先開展全域土地綜合整治的省份，浙江省的實踐具有重要示范意義。2003年，浙江省啟動“千村示范、萬村整治”工程，其主要聚焦農村人居環境改善、耕地保護與農業生產能力提升以及美麗鄉村建設等基礎性目標。2018年，在系統總結“千萬工程”實踐經驗的基礎上，浙江省創造性地提出全域土地綜合整治理念，將綠色發展要求納入目標體系，確立了“構建農田集中連片、建設用地集中集聚、空間形態高效集約的清潔田園與美麗國土新格局”的戰略目標。2019年發布的《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》中提出“優化生產、生活、生態空間格局，促進耕地保護和土地集約節約利用，改善農村人居環境，助推鄉村全面振興”的目標。2021年，浙江省進一步深化目標內涵，更加注重鄉村地區的特色化長遠發展，將特色化發展目標納入《關于高質量推進鄉村全域土地綜合整治與生態修復工作的意見》中，確立村莊面貌全面提升、美麗田園加速推進、生態環境顯著改善、亮點打造各具特色等四個維度的目標體系。

從目標演進軌跡可以看出，當前國土綜合整治的目標體系主要圍繞鄉村地區展開，這充分印證鄉村地區是中國式現代化進程中的突出短板，亟須加大建設投入力度。基于現有實踐，可將國土綜合整治的目標體系歸納為“新品質、新生態、新特色”三個維度：其一，通過提升土地及其附著建筑物的品質，構建集中集約、宜產宜居的“新品質”；其二，通過人居環境與自然環境的協同改善，塑造美麗“新生態”；其三，通過充分發揮人文與自然優勢，培育區域發展“新特色”。

然而，結合全國國土整治的現實需求，除上述“三新”目標外，還需增加“新安全”維度。這一維度包含兩個層面的內涵：首先，針對地質、氣候等自然災害，應從規劃、工程、技術、管理等多個維度構建全方位、多層次、立體化的防災減災網絡體系；其次，在生態脆弱區和災害易發區，應加大生態修復力度，通過植被恢復、濕地修復、水土保持等系統性措施，強化生態屏障建設，提升區域生態系統的抗災韌性。“四新”目標體系的構建，為國土綜合整治提供更加全面、系統的戰略指引。

國土綜合整治工程的主要內容

基于上述目標，國土綜合整治作為一項系統性、綜合性的戰略工程，其核心在于通過科學規劃、合理布局和綜合治理，實現國土空間開發格局的優化、土地利用效率的提升、生態環境的改善以及經濟社會可持續發展的促進。具體而言，其主要內容涵蓋以下方面。

國土空間優化與布局調整。首先，推進“多規合一”，整合土地利用規劃、城鄉規劃、生態保護規劃等，形成統一的國土空間規劃，確定科學發展的藍圖。其次，劃定“三區三線”，即生態保護紅線、永久基本農田保護紅線和城鎮開發邊界，明確各類空間的管控要求和基本約束。再次，在規劃和紅線基礎上統籌安排城鄉建設用地、農業用地和生態用地，優化生產、生活、生態空間，形成合理的國土空間開發格局。

土地資源整治與高效利用。首先，進行土地整理與復墾，針對低效利用、閑置和損毀土地進行整理和復墾，提高土地利用效率。其次，建設高標準農田，通過土地平整、土壤改良、灌溉設施建設等措施，提升耕地質量，保障糧食安全。再次，集約利用建設用地，優化城鄉建設用地布局，推動存量建設用地盤活利用，提高建設用地集約化水平。

生態修復與環境保護。首先是治理山水林田湖草系統，統籌推進山水林田湖草沙一體化保護和修復，提升生態系統服務功能。其次是建設生態屏障，在生態脆弱區和重要生態功能區，實施生態修復工程，構建生態安全屏障。再次是開展土壤污染、水污染和大氣污染的治理，持續改善環境質量。

農村土地綜合整治。首先是實施村莊整治與建設，將村莊依據資源稟賦、產業基礎、人口規模等因素分為普通型、特色（文化、生態）風貌型、集聚提升型、城郊融合型、新市鎮型等不同類別，差異化確定村莊發展方向。在此基礎上優化村莊布局，改善農村基礎設施、公共服務，改善農村人居環境，建設興旺美麗的未來鄉村。其次是進行宅基地整理與利用，盤活農村閑置宅基地，推動宅基地集約利用和合理流轉，探索更多有效利用途徑。再次是通過土地整治推動農業現代化，實現農業規模化、機械化、智能化發展。

城市更新與土地再開發。首先是實施城市低效用地再開發工程，對城市中的低效用地、老舊小區、工業遺存等進行再開發，構造新場景賦予新功能，助力提升城市品質。其次是通過綠地建設、水系治理、管廊建設、綠道布局、控制天際線等措施，改善城市生態環境。再次是優化城市空間、交通、科教文衛等布局，推動產城融合、職住平衡和文娛休閑空間的均衡。

地質災害防治與防災減災。首先是對滑坡、泥石流、崩塌等地質災害高發區域實施工程治理和生態修復，盡量避免災害的發生。其次是完善防洪排澇工程，建設堤防、水庫、排澇泵站等設施，暢通行洪通道，提高防洪排澇能力。再次是提升抗震設防與應急管理水平，在地震危險區，加強建筑物和基礎設施的抗震設防，推廣抗震技術和材料，完善應急管理體系。又次是建立多部門聯動的災害預警系統，及時發布和傳達預警信息，制定和完善應急預案，提高應急響應能力。此外是注重災后恢復和韌性建設，及時開展災后恢復重建工作，提升區域和社區的抵御災害和恢復能力。

自然資源保護與可持續利用。首先是實施嚴格的用途管制，確保耕地、水資源、礦產等自然資源的利用符合規劃要求，防止過度開發和破壞。其次是推廣節約集約利用模式，推動資源的循環利用，減少資源浪費和環境污染。再次是完善自然資源產權制度，明確所有權、使用權和管理權，推動資源產權制度改革，實現資源資產的保值增值，并通過市場機制調節資源利用，形成常態有效的資源開發和保護制度。

國土綜合整治工程的實施過程

國土綜合整治作為一項系統性、復合性工程，其高質量實施需要建立科學完整的施工流程體系，以確保工程目標的順利實現。

規劃先行。規劃先行是國土綜合整治工作的基礎和前提，其不僅能夠明確整治目標、優化空間布局、提高資源利用效率、保護生態環境，還能夠協調各方利益、增強整治工作的科學性和可持續性。通過科學規劃，可以為國土綜合整治提供明確方向和有力支撐，確保整治工作高效、有序、可持續推進。縱向維度上，要實現國家、省級、市級、縣級、鄉鎮、村莊六級規劃體系的逐層有機對接和逐級細化落實。橫向維度上，要實現多規合一，確保各類專項規劃之間銜接一致、協調統一。同時，應建立規劃彈性機制，保持一定靈活性以及一定程度的規劃“留白”。例如，借鑒浙江經驗，在村莊規劃中預留一定比例的建設用地機動指標，以應對農民建房、鄉村公共和文旅設施以及新產業、新業態、傳統村落保護發展等的用地需要。

分工實施協同推進。在國家戰略層面，建議將國土綜合整治上升為國家核心戰略，強化頂層設計，推動國土綜合整治立法，建立“政府主導、部門協同、上下聯動、社會參與”的工作機制，在全國范圍內全面、高效、有序地開展國土綜合整治工作。在體制機制建設層面，成立國土綜合整治領導小組，提高國土綜合整治工作的領導層級，統籌領導國家發展和改革委員會、財政部、自然資源部、生態環境部、農業農村部、水利部、住房和城鄉建設部、文化和旅游部、教育部、國家衛生健康委員會、應急管理部、中國人民銀行、金融監督管理總局、證券監督管理委員會等部門，形成宏觀層面的政策合力。在基層落實層面，構造“鄉鎮落實、村級參與、企業支持和社會監督”的實施機制，采取分區整治推進的方式，細分村莊整治、城鎮提升、農田整治、生態修復、災害防治、未來發展等各個子項目，逐一編制細化工程實施方案并落實實施主體，有序協調推進。

充分運用數智技術。國土綜合整治建立在遵循國土發展科學規律的基礎上，需要對地質狀況、自然承載力、人類活動的影響等進行精準測算，整治工程的各項具體指標，以及后續管護的各項數據也都建立在科學測算基礎之上。在數智技術出現之前，各種測算需要大量投入并且其精準性也可能難以保障。數智技術能夠大幅度優化國土綜合整治并提升其管護科學性、精準性和效率。例如，利用物聯網通過傳感器網絡，實時監測土壤、水質、氣象等環境參數，進行農田監測、地質災害預警、生態修復效果評估等工作。又如，利用三維建模與仿真技術和智能規劃系統，構建國土空間的三維模型生成整治規劃方案，進行仿真和進一步的優化。因此，在整治過程中要尤其重視建立高標準的綜合信息平臺，平臺需具備多源數據整合、智能分析計算、支持決策管理等功能，跟蹤管理規劃、施工、驗收、管護全流程，并具備開放性、安全性和可擴展性，為國土綜合整治工作的科學、精準、高效提供有力的技術支撐。

資金投入和收益分享。國土綜合整治需要大量的人力財力物力投入，參照浙江省和全國土地綜合整治試點的投入數據，每萬畝大約需要投入約10億元。按照我國19.29億畝耕地的總量，粗略計算約為192.9萬億元。當然，整治投入與地形狀況、地質復雜程度、修復量、拆遷量等多個因素組成的具體整治內容有著密切關系。巨大的資金需求，需要建立穩定、多元的投入渠道。國土綜合整治的一個重要目標是為全社會提供國土公共產品，政府投入是最主要的投入來源。鑒于當前地方政府的財力較為緊張，基本上無力進行配套投入，為防止國土綜合整治被打折扣而淪為“半拉子工程”，建議中央政府在整合目前的各種國土、涉農、水利、林草等投入的基礎上繼續加大投入，在測算社會可能的投入規模后，應針對剩余的不足部分發行專項長期國債。同時，要注重促進形成整治過程中的“投入—收益”循環，如將新增耕地、減少建設用地、生態修復等產生的收益，形成向村民、村集體以及相關方進行分配的制度性安排，從而激發其參與國土整治的積極性。

驗收與后續管理。對國土綜合整治進行高質量驗收是確保整治工作達到預期目標、實現可持續發展和多方共贏的關鍵環節。因此，應就鄉村布局優化與美麗宜居鄉村建設、農用地集中連片和高質量改造、建設用地整理和城鎮品質提升、維護生態風貌和生態功能修復、塑造特色優勢和產業升級等內容，對整治的土地利用效果、生態效果、經濟效益、工程質量、資金使用等情況，充分利用數智技術等手段進行客觀的評估判斷。同時，在驗收過程中，應注重公開透明性，注意吸收村民代表等利益相關方參與驗收工作。

對國土綜合整治工程進行高質量的后期管護是確保整治效果持續發揮、實現長期效益的關鍵。首先要區分整治工程結果的不同類型，從而加強國土分類管護的針對性。有一部分績效隨著工程的實施就能夠同步展現，如空間布局的優化、新村居的建設、相關的制度創新，對此要更加注重制度固化。對于整治過程形成的農田、水利、生態、道路、天地空監測等工程和基礎設施，重點在于確定地方政府的管護主導責任，明確投入渠道并制定管護管理辦法，界定管護內容、標準和責任，引入專業公司或社會組織，明晰各方的權利和義務，形成可持續的市場化管護機制。同時，鼓勵社區、村民等利益相關者參與管護，形成多方共治的管護機制。

國土綜合整治工程的實施前提和協同推進

國土綜合整治作為一項系統性工程，其有效實施直接關系農民、村集體等多方主體的切身利益，是提升區域民生福祉、改善生態環境、優化生產條件的“幸福工程”。然而，其成功實施與可持續運營需要具備若干基礎性前提，并采取分階段協同推進的實施路徑。

第一個前提是摸清家底。盡管區域內的土地利用、自然資源、生態環境和社會經濟等情況都有著基本數據，但是對于其詳細的分布、權屬、變動情況以及綜合構成承載力、發展潛力等關鍵因素仍存在數據缺失和測算方法不完善等問題。基礎數據的準確性、完整性不足會導致規劃編制、工程施工出現偏差，甚至是重大偏差。因此，要充分利用現代測繪技術、數字技術等先進手段，結合實地調查、勘測評估、信息公示等傳統方法，構建全面、準確的國土空間基礎信息數據庫，為科學決策提供可靠支撐。

第二個前提是充足的投入。如前所述，國土綜合整治具有投資規模大、建設周期長等特征。投入不足導致的建設標準降低、設施提前老化等可能會增加后續維護和改造成本，并影響施工進度。實踐證明，綜合整治績效顯著的區域基本上都是政府財政投入充足的區域，那些財力相對有限的地方政府因無力進行配套資金投入往往僅以中央政府的投入為預算進行謀劃，這將導致工程被“打折”。鑒于當前地方政府普遍面臨財力緊張和地方隱形債的約束，投入力度有限。在此情況下，中央政府要發揮投入主渠道的作用，以整合各種財政專項資金及專項長期債為主體進行投入。同時，各地在項目實施過程中將能夠市場化運作的部分用以吸引社會投資，這樣才能在資金投入上形成充足的保障。

第三個前提是相關利益群體的充分參與。國土綜合整治涉及的利益主體眾多，迫切需要通過整治進行深刻的利益調整。觀察鄉村整治成功的案例，可以發現村民的非農就業水平是一個關鍵因素，非農就業率與村民對整治的接受度呈正相關關系。實現非農就業意味著這部分村民在生產方式上已經完全脫離農業，非農就業水平越高、在農村居民中占比越高，對于改變生活方式的內在愿望越強烈，越愿意接受村莊的改造，改造的重心就轉變為如何改造和通過改造村民得到的利益高低。反之，如果村民中農業就業和農業兼業的比例越高，改造的意愿就低。

因此，需要建立系統化的參與機制。首先要通過科學評估準確把握各利益主體的訴求，促進達成整治共識。其次要建立明確的群眾參與制度，確保農村居民參與的合法性和規范性。保障農村居民的知情權和參與權，對于村莊規劃編制、補償安排方案、安置區選址等要充分聽取農村居民意見，并按照規范程序表決通過。并且要尊重少數農村居民保持現狀不參與搬遷意愿，提供多樣化的搬遷補償安排。再次要明確整治收益中農村居民和村集體的分享安排。要求在整治過程中要最大化地按照市場化原則動員農村居民進行投工投勞，為農村居民提供工作機會。結余建設用地和補充耕地指標等的收益要優先用于村莊建設和發展，并積極探索通過整治壯大村集體收益的渠道，夯實村集體自主發展的內生能力。

第四個前提是協同改革及時到位。國土綜合整治是一項系統性、綜合性工程，涉及土地管理、生態保護、鄉村振興、自然資源管理、投融資、社會治理、科技創新、區域協作和法律法規等多個領域。整個過程中會遇到眾多新問題，例如，異地或就地新建住宅的標準以及金融支持問題，村莊遷移入城帶來的戶籍等市民化問題，農田連片后流轉和經營自主權保障問題，耕地面積擴大后的再分配問題，村莊合并后人員變動以及相應的集體權益問題，退出村集體的程序和補償問題，整治建設形成的工程管護問題，等等。為確保整治工作的順利推進和長效運行，需要加強頂層設計，推進跨部門協同，在統一領導下進行一系列配套協同改革。重點構建權責清晰的管理體制、完善利益協調機制、健全長效管護制度，為形成新型治理格局提供制度支撐。

注釋

[1]嚴金明等：《國土綜合整治研究》，北京，中國人民大學出版社，2021年，第258頁。

[2]2024年10月23日《人民日報》的《全域土地綜合整治 助力和美鄉村建設》報道中指出，“2023年底，1304個試點累計投入資金4488億元，完成綜合整治規模378萬畝”，粗略測算每萬畝投入約為11.87億元。

[3]國家統計局數據顯示2024年末我國常住人口的城鎮化率為67%，已經接近諾瑟姆定義的成熟城鎮化階段70%的水平。

[4]根據第七次人口普查數據顯示，2020年我國農村60歲及以上老年人口1.21億，占農村人口總數的23.8%，比全國平均水平和城鎮分別高5.1個百分點和7.99個百分點。

[5]《審議關于耕地保護工作情況的報告 穩住耕地總量 提升耕地質量》，2025年2月1日，http://www.npc.gov.cn/c2/c30834/202412/t20241225_441997.html。

Consolidate the Foundation for the High-Quality Development

of the Comprehensive Land Consolidation Project

Wei Jian

Abstract: Comprehensive land consolidation, as a strategic and systematic project, is a key measure to address prominent issues such as inefficient utilization of land space and fragile ecosystems, optimize living and production conditions, restore the ecological space pattern, promote high-quality economic development, and achieve harmonious coexistence between humans and nature. Based on the experience from previous pilot projects, China has achieved remarkable results in the field of comprehensive land consolidation and has initially established a systematic working framework and implementation path. Looking ahead, it is suggested that the comprehensive land consolidation be elevated to a core national strategy, with the goal orientation of "building a new development pattern, creating a new ecosystem, cultivating new regional characteristics, and consolidating a new security barrier", and be fully implemented across the country. The integration of millions of micro-projects aimed at improving people's livelihoods and promoting happiness has become a grand project to systematically enhance the efficiency of territorial space utilization and shape beautiful ecological landscapes, forming a powerful driving force for reform and providing solid support for advancing Chinese-style modernization and high-quality development.

Keywords: comprehensive land consolidation, all-round development, harmonious coexistence between humans and nature, high-quality development

責 編∕韓 拓 美 編∕周群英