【摘要】黨的十八大以來，堅持依法治國與依規治黨的有機統一日益成為建設社會主義法治國家的重要議題。中國共產黨的領導地位、黨內法規的法屬性、以人民為中心的共同追求，是二者能夠協同共進、有機統一的主要原因。依法治國與依規治黨的有機統一，具體表現為二者相輔相成、相互促進、相互保障。進入新時代，推進依法治國與依規治黨的有機統一，必須遵循“國家法律高于黨內法規”與“黨內法規嚴于國家法律”的基本原則，將二者的協同互動貫通到立法立規、執法執紀等關鍵環節。

【關鍵詞】依法治國 依規治黨 有機統一 【中圖分類號】D920 【文獻標識碼】A

將黨內法規納入中國特色社會主義法治體系，統籌推進依法治國和依規治黨，是習近平法治思想的核心要義，也是建設社會主義法治國家的重要遵循。習近平總書記指出：“要堅持依法治國和依規治黨有機統一，確保黨既依據憲法法律治國理政，又依據黨內法規管黨治黨、從嚴治黨。”①治國理政與管黨治黨具有相輔相成、協同共進的內在關系。而堅持依法治國與依規治黨有機統一，正是筑牢二者關系、推進國家治理體系與治理能力現代化的關鍵所在。在此背景下，圍繞依法治國與依規治黨有機統一的發展脈絡、重要內涵與推進路徑展開研究具有重大的理論意義與實踐價值。

依法治國與依規治黨有機統一的發展脈絡

厘清依法治國與依規治黨有機統一的發展脈絡，是深刻把握其內在邏輯與豐富內涵的前提。自新中國成立到改革開放之前，這一階段的探索與實踐為如何正確處理黨內法規與國家法律的關系提供了寶貴經驗與教訓。新中國成立后，中國共產黨領導人民制定了“五四憲法”和國家機構組織法、選舉法、婚姻法等一系列重要法律法規，初步建立起社會主義法制框架體系。而黨內法規的產生早于國家法律，最早可以追溯到1921年《中國共產黨第一個綱領》。新中國成立后，黨的任務從領導革命調整為建設國家，黨內法規的重心也轉向加強黨的領導、推進自身建設等事項。但在這一時期的實踐中黨的政策、黨內法規等規范性文件發揮著更重要的作用，黨內法規與國家法律的關系沒有得到足夠重視，一定程度上損害了國家制度體系。

在深刻反思歷史經驗教訓的基礎上，全面加強法制建設成為改革開放時期的主要任務。鄧小平同志在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的講話中強調“必須加強法制”，提出“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的十六字方針。在此基礎上，依法治國在1997年黨的十五大被確定為黨治國理政的基本方略，并于1999年由《憲法修正案》確立為憲法的基本原則。隨著依法治國理念不斷深化，依法執政也成為黨治國理政的基本方式，執政黨的內部規范與國家法律的關系成為重要問題。在前述講話中，鄧小平同志已經指出“沒有黨規黨法，國法就很難保障”，為黨內法規與國家法律的關系定下基調。1992年黨的十四大將黨內法規寫入黨章，從黨內根本大法的層面確認了黨內法規概念。依法治國與黨內法規建設在改革開放后取得的地位和成就，體現出中國共產黨管黨治黨與治國理政的規范化、制度化。

黨的十八大以來，依法治國與黨內法規建設被置于國家現代化進程中更為核心的位置，二者共同構成中國特色社會主義法治體系的重要內容，依法治國與依規治黨的有機統一也日益成為建設社會主義法治國家的核心議題。黨的十八大提出全面推進依法治國的戰略任務后，黨的十八屆四中全會進一步研究了全面推進依法治國的若干重大問題，明確提出建設中國特色社會主義法治體系與建設社會主義法治國家的總目標，標志著依法治國基本方略的深化與完善。這次會議將“形成完善的黨內法規體系”納入中國特色社會主義法治體系，確立了黨內法規在建設社會主義法治國家進程中的重要地位。隨后，以習近平同志為核心的黨中央在全面依法治國、全面從嚴治黨的實踐中把黨內法規同法治相結合，提出“依規治黨”這個原創性概念。黨的十九大報告將堅持依法治國和依規治黨有機統一作為堅持全面依法治國的重要內容，為認識和處理依法治國與依規治黨的關系提供了重要遵循。

回顧歷史進程，依法治國與依規治黨關系的變遷，反映出中國共產黨對治國理政與管黨治黨規律認識的深化，體現出法治在推進中國式現代化進程中的重要意義。

堅持依法治國與依規治黨有機統一的重要內涵

國家法律與黨內法規分別屬于國家制度與黨的制度兩個層面，理解依法治國與依規治黨有機統一的重要內涵，需要首先闡明二者能夠協同互動的主要原因，然后分析其有機統一的具體表現形式。國家法律與黨內法規能夠有機統一的主要根據，在于中國共產黨的領導地位。不同于西方多黨輪流執政下的“黨國分離體制”，中國共產黨經過歷史考驗、基于人民選擇取得了長期執政地位，政黨在法治秩序中起到主要作用。②

國家法律與黨內法規能夠有機統一的重要前提在于黨內法規具有法的屬性。在認同黨內法規具有法的屬性的學者看來，黨內法規屬于軟法的范疇。軟法是一定人類共同體制定或認可的規范共同體組織和共同體成員的行為規則，其作為由人制定、具有外在約束力的行為規則具備法的屬性，在現代社會中廣泛存在。③然而，從法律多元主義的視角把黨內法規視為軟法，不能凸顯黨內法規區別于行為規范等其他軟法的特征。黨內法規不僅在規范內容上不同于其他軟法，而且在適用范圍上具有溢出效應，④在實際運行中可能影響黨組織和黨員以外的主體。這種特殊的法的屬性既是國家法律與黨內法規得以有機統一的重要前提，又是二者協同互動進程中必須予以關注的重點。

國家法律與黨內法規能夠有機統一的價值基礎在于二者對以人民為中心的共同追求。全面推進依法治國以保障人民根本權益為出發點和落腳點。這不僅意味著國家法律要反映人民意志、得到人民擁護，更要求法治建設遵循為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民的核心要旨。與此相應，黨內法規作為黨的意志的規范表達，直接體現了中國共產黨為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的初心使命。中國共產黨根基在人民、血脈在人民、力量在人民，黨內法規的完善與發展遵循站穩人民立場、以人民為中心、全心全意為人民服務的價值取向。盡管分屬不同層面的制度，但國家法律與黨內法規的共同追求，使二者得以統一于中國特色社會主義法治體系。

依法治國與依規治黨的有機統一主要表現為二者相輔相成、相互促進、相互保障。依法治國與依規治黨如鳥之兩翼、車之兩轍，共同構成建設社會主義法治國家的制度基石與動力源泉。國家法律關注經濟、政治、文化、社會、生態文明等領域，依規治黨偏重黨的領導、執政與自身建設，二者從不同側面為社會主義法治國家提供主要制度供給。在此基礎上，依法治國涉及立法、執法、司法、守法等動態運行環節，依規治黨涉及立規、執紀、監督、遵紀等動態治理階段，各個環節與階段彼此銜接、運轉協調，為社會主義法治國家建設提供持續動力。

依法治國與依規治黨互相推動、彼此促進，形成雙向賦能的良性互動關系。全面推進依法治國通過弘揚法治精神、建設法治文化增強全民法治觀念，進而推動全體黨員遵規學規守規用規，確保黨內法規得到貫徹執行。⑤黨員樹立法治意識后，又能作為模范帶動民眾成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。此外，依法治國的概念形成與具體實踐早于依規治黨，產生的成熟經驗可以為其提供重要參考。黨內法規也可以通過在特定領域或區域先行先試，為國家法律的制定與完善探索路徑、積累經驗。

依法治國與依規治黨互為依托、彼此支撐，共同構成相互保障的有機整體。全面推進依法治國旨在構建科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的法治秩序，為依規治黨提供穩定的外部環境與堅實的制度基礎。而黨的領導貫穿依法治國的全過程和各方面，通過依規治黨推進管黨治黨的規范化、法治化，有助于確保黨組織與黨員始終在法治軌道上行使權力、履行職責，為全面推進依法治國提供重要保障。

堅持依法治國與依規治黨有機統一的推進路徑

如何推進依法治國與依規治黨的有機統一，是建設中國特色社會主義法治體系與社會主義法治國家的關鍵問題，直接關系到中國共產黨能否履行好執政興國的重大使命、能否確保黨和國家的長治久安、能否最終實現中華民族偉大復興。為此，必須遵循“國家法律高于黨內法規”與“黨內法規嚴于國家法律”的基本原則，將二者的有機統一貫徹到立法立規、執法執紀等關鍵環節。

國家法律高于黨內法規，體現為黨內法規不能同憲法和法律相抵觸。《中國共產黨章程》規定“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，《中華人民共和國憲法》也要求“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律”，二者共同構成國家法律高于黨內法規原則的規范根基。如果黨內法規與國家法律發生沖突矛盾，必須認定與法律相沖突的黨內法規無效。《中國共產黨黨內法規制定條例》規定，即黨內法規同憲法和法律不一致的由中央責令改正或者予以撤銷。這一條款為國家法律高于黨內法規原則提供了制度保障。有學者認為黨內法規與國家法律分屬不同性質的規范體系，難以比較二者位階高低，因此國家法律高于黨內法規的表述值得商榷。⑥這種觀點正確指出黨內法規與國家法律屬于不同層面的制度，但忽略了不同性質的規范體系在實際運行中仍然可能產生沖突，應當根據憲法與黨章的規定，確定國家法律在效力上的優先性。

黨內法規嚴于國家法律，體現為黨內法規對黨組織與黨員設定更嚴格的行為標準。黨規嚴于國法并非與國法相抵觸，而是在憲法和法律劃定的范圍內對黨組織和黨員提出更高的要求。對于這個原則的正當性，學界主要通過以下理論視角予以論證：一是同意理論，將黨員加入黨組織視為對黨的階級屬性、根本宗旨、奮斗目標的認同，和對放棄部分公民權利與自由、增持附加義務的同意；⑦二是特別權力關系理論，認為執政黨與黨員的關系具有特別權力關系的基本特征，黨組織作為特別權力主體對黨員具有特定的支配權力；⑧三是無產階級政黨的先進性理論，主張無產階級政黨的先進性，決定規制其行為的黨內法規要比國家法律更嚴格。⑨這些理論為黨內法規嚴于國家法律原則提供學理支撐，也明確黨規法規嚴格要求的界限。

在立法立規環節，推進依法治國與依規治黨的有機統一。首先，需要加強頂層設計，統籌部署國家法律與黨內法規的制定。在現有法治模式下，管黨治黨與治國理政存在交叉，事前統籌規劃立法立規，能夠從源頭避免國家法律與黨內法規產生沖突。黨務和政務重疊時，可以通過黨委、政府聯合發文的形式進行規制，形成黨內法規與國家法律互聯互通的局面。⑩對于不具備制定法律客觀條件的特定領域，可以制定黨內法規先行先試，等待條件成熟、經過實踐檢驗后再轉化為國家法律。其次，不同時期制定的黨內法規與國家法律可能存在沖突，或者由于外部條件變化等原因產生新的矛盾，需要通過健全黨內法規與國家法律備案審查銜接聯動機制予以化解。

在執法執規環節，推進依法治國與依規治黨有機統一的重點在于，健全執法執紀有效銜接機制，確保國家法律與黨內法規統一實施。新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》將執紀執法貫通列為黨的紀律處分工作的重要原則，體現在紀檢監察實踐的各個方面。其一，紀委監委合署辦公體制整合了紀律檢查與國家監察的職能，為執紀執法貫通提供堅實的組織基礎。其二，刑事訴訟法對證據的標準和要求，被全面適用于監察調查的各環節，保障執法執規過程中證據的有效銜接。其三，對違法違紀黨員施加相互匹配的法律制裁與黨紀處分，確保責任追究的協調統一。應當參照紀檢監察領域的執法執紀有效銜接機制，在其他重要領域推進依法治國與依規治黨的有機統一。

【注：本文系國家社會科學基金重大專項“以制度建設為主線推進全面深化改革研究”（項目編號：24ZDA002）階段性成果】

【注釋】

①《習近平談治國理政》（第四卷），北京：外文出版社，2022年，第288頁。

②強世功：《從行政法治國道政黨法治國——黨規和國法關系的法理學思考》，《中國法律評論》，2016年第3期。

③姜明安：《軟法的興起與軟法之治》，《中國法學》，2006年第2期。

④張立偉：《中國共產黨黨內法規的正當性論證》，《中國法律評論》，2018年第1期。

⑤沈國明：《論依法治國、依法執政、依規治黨》，《東方法學》，2017年第4期。

⑥伊士國、郭子夢：《論黨內法規與國家法律的銜接和協調》，《河南社會科學》，2025年第2期。

⑦張海濤：《“黨內法規嚴于國家法律”的理論反思與正當性闡釋》，《社會主義研究》，2019年第5期。

⑧徐小慶：《論“特別權力關系理論”視角下執政黨組織與黨員關系》，《政治學研究》，2015年第6期。

⑨梅萍、張凡：《“黨規黨紀嚴于國家法律”的理論依據與執行特征》，《學習與實踐》，2017年第3期。

⑩張文顯：《堅持依法治國和依規治黨有機統一》，《政治與法律》，2021年第5期。

責編/孫垚 美編/陳媛媛

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