【摘要】近年來全球多邊治理進程遭遇困局，治理碎片化與領導力缺失問題愈益凸顯。以全球公共衛生治理為例，隨著治理主體從聯合國和世界衛生組織框架下的政府間大多邊機制轉向包含多維機制與多元行為體的復合體，世界衛生組織的權威性面臨沖擊。2025年1月，美國總統特朗普簽署行政令宣布美國退出世界衛生組織，更加劇了全球治理碎片化與領導力缺失風險。在碎片化場景下如何克服集體行動的困境、構建國際領導力，成為學界爭鳴的熱點。人類命運共同體理念超越美國等西方國家對國際領導力的固有認知窠臼，主張建構以尊重差異性和多元性為基礎的共商、共建、共享的領導力新范式，為推動全球治理貢獻新方案。
【關鍵詞】全球公共衛生治理 碎片化 人類命運共同體 中國國際領導力
【中圖分類號】D820/R197 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.14.010
付宇，南開大學周恩來政府管理學院教授、博導。研究方向為國際安全、全球治理與中國外交，主要著作有《美國民族主義傳統的起源與演進》、《全球安全格局與中國國際戰略選擇》（論文）、《冷戰后美國朝核政策的嬗變及其深層困境——基于強制外交與威懾理論的考量》（論文）等。
問題的提出：治理碎片化場景下的領導力議題
所謂碎片化，主要是指在特定議題領域的權力流散化、機制安排分散化與行為體多元化的趨勢，并可能出現多個治理中心并行的格局和狀態，[1]既受到國際關系中大國競爭升溫、多極化加速等地緣政治因素的影響，也受到治理需求不斷細分拓展、治理訴求日趨復雜多元的作用。美國學者羅伯特·基歐漢與戴維·維克特認為，當今全球治理正發生深刻轉型，在具體議題領域形成和維系的傳統自上而下的綜合性、一體化的單中心治理安排將愈加困難，治理架構與載體將越來越體現為由多元治理機制與行為體構成的治理復合體（regime complex），而新的治理模式與格局也必然要求不同的國際領導力類型。[2]
治理碎片化的內在機理與主要影響。近年來，學界對此進行了較為深入的探討。例如，作為最早涉足治理碎片化研究的學者之一，美國加州大學-圣塔芭芭拉分校資深教授奧蘭·揚指出，在當今的多數議題領域內，多元治理安排與機制的“共存、競爭乃至重疊已成為趨勢”。[3]荷蘭學者安德里斯·奧夫等人認為，治理碎片化在氣候變化、公共衛生等新的非傳統安全議題領域尤為明顯，并主要體現為同一問題領域存在若干平行機制與治理安排，不同成員分別參與其中。[4]
碎片化不一定意味著無序化，弗蘭克·比爾曼把治理碎片化劃分為協同型碎片化、合作型碎片化和沖突型碎片化三種類型。其中，協同型和合作型碎片化中的各種治理安排仍是相容的，甚至在特定場景下可以協調一致，而沖突型碎片化則可能包含大量不同的、相抵牾的治理安排。[5]對于治理碎片化形成的原因，一方面，學界普遍認為碎片化的背后常常是國家間的利益競爭，特別是一些大國出于自身權力爭奪與利益訴求，有意訴諸構建新的治理安排，甚至另起爐灶。另一方面，治理領域的細分與復雜化也是重要因素。例如，奧蘭·揚研究指出，伴隨全球化持續深入與全球治理體系變革加速推進，特定領域治理議題細分會不斷加深，并加劇碎片化。[6]
治理碎片化在不同情況下會帶來積極或消極影響。從功能主義視角來看，一方面，治理安排細分與多元化有利于滿足主權國家等各類行為體多方面的治理需求，促進解決特定領域問題的專業化水平。另一方面，治理碎片化的負面影響也日益凸顯。奧蘭·揚認為，碎片化將導致治理規則模糊化以及效應方面的弱化，不同治理安排間的重疊、沖突、抵觸使得相關治理領域往往缺乏具有權威性和共識的機制，削弱了治理效能。[7]喬治·唐斯等學者指出，治理碎片化削弱了既有國際機制的權威性，最終可能對一些強國有利。[8]同時，針對碎片化帶來的負面影響，有學者認為需要對其進行治理。比如，塞巴斯蒂安·奧波斯赫提出了三種可供選擇的管理方式：等級型管理、協調型管理以及單邊型管理，以具體分析不同議題領域和不同行為體利益訴求下的碎片化管理。[9]
治理碎片化條件下的領導力問題。如前所述，與傳統自上而下的治理模式不同，碎片化場景下往往并不存在一個明確的主導性國家或治理安排，如何界定、構建碎片化情境下的國際領導力就成為重要課題。公共選擇理論奠基人、諾貝爾經濟學獎獲得者曼瑟爾·奧爾森指出，特定議題領域內行為體與治理安排越多，責任認定與解決方式界定往往越難達成。單個行為體從理性出發，出于自身成本-收益衡量，選擇不參加集體行動，而當集體行動結束后卻仍可獲取收益，此即所謂“集體行動的困境”。[10]對此，奧蘭·揚提出治理中的領導力不可或缺，并將領導（leadership）定義為“那些力圖解決或規避集體行動困境的個體所采取的行動，這些集體行動的困境妨礙了有關各方在制度討價還價過程中追求實現共同獲益的努力”。[11]我國學者龐中英認為，任何“有效的多邊主義”都應是有領導有方向的多邊主義，而缺少國際領導的多邊主義則會導致無效甚至無序的多邊主義。[12]
值得注意的是，在傳統尤其是西方主流國際關系理論的話語體系中，領導力、領導、克服集體行動的困境等議題常被認為與霸權的護持、行使和維系緊密相關。較為典型的例子是，自由主義國際學派代表人物美國學者約翰·伊肯伯里將所謂建立在一定規則上、能夠提供公共產品的霸權稱為領導（leadership），亦即“自由主義霸權”，認為霸權國家和其他國家本質上是不平等關系，他國一定程度上存在對霸權國家或領導國家的“依附”。[13]新現實主義學者吉爾平等人提出的霸權穩定論認為，克服集體困境必然需要霸權國的存在。[14]而新自由制度主義學者羅伯特·基歐漢將霸權定義為擁有足夠強大的實力，愿意和能夠提供領導力及公共產品、建構與維護國際規則的國家，并認為霸權與國際領導力往往是一枚硬幣的兩面。[15]然而，必須指出的是，這種理論范式因將霸權視為克服集體行動困境、推動全球治理的前提，而這受到各國學者特別是發展中國家學者越來越多的批判。面對治理碎片化、大國地緣競爭升溫等新場景，能否超越美西方傳統霸權話語體系、構建新的國際領導力范式成為當前學界探討的熱點。
全球公共衛生治理的碎片化與領導力困境。公共衛生領域是治理碎片化最為嚴重的領域之一。隨著全球公共衛生治理范疇不斷拓展，其所關涉的治理對象、治理主體和制度安排不斷增生分化，使世界衛生組織（以下簡稱世衛組織）與聯合國在治理中的核心地位受到挑戰。根據聯合國與世衛組織統計，截至2022年全球范圍內在聯合國與世衛框架外的雙、多邊政府間公共衛生治理安排就已近千個，重要的如七國集團（G7）、二十國集團（G20）、金磚國家、東亞峰會、中國-東盟、上海合作組織、“一帶一路”倡議、美日印澳“四邊機制”（QUAD）等，都從不同層面設置了公共衛生治理議程。[16]多元治理安排的大量增生雖在一定程度上緩解了治理需求拓展帶來的壓力，但也加劇了公共衛生治理領域的競爭、過載和重疊現象，部分新的治理安排甚至在一定程度上對世衛組織的核心地位構成了日趨增大的壓力與挑戰。
作為世界頭號強國的美國則將主導全球公共衛生治理看成維護、強化其霸權的手段，在其公共衛生外交與合作中，美國往往傾向于選擇其主導的治理平臺，而非通過世衛組織實現其目標。尤其是特朗普在第一任期內，由于固守單邊主義，對全球公共衛生合作造成了嚴重沖擊。2019年特朗普政府的《全球衛生安全戰略》出臺，公開要求世衛組織按美國要求進行改革，其中的美國優先、單邊主義理念暴露無遺。新冠疫情期間，美國不僅沒有積極參與公共衛生合作，反而削減衛生援助支出，拒絕參加“新冠肺炎疫苗實施計劃”（COVAX），甚至退出世衛組織。拜登上臺后，美國雖然重返世衛組織，但仍然在G7與QUAD框架下推動強化其主導的公共衛生治理平臺，加劇了治理碎片化。
全球治理中的領導力：范式轉換與類型區分
圍繞全球治理碎片化以及由此帶來的領導力困境，學界尤其是西方學界開出了種種“藥方”，但顯然西方傳統理論視域下的既有研究范式并不能很好地適應一個日益復雜多元的世界。
對西方傳統理論范式的反思與重審。一方面，近年來不少學者尤其是中國學者對美西方傳統話語體系中的領導力和霸權等理論進行了深刻反思。龐中英認為，與西方語境中將霸權視為中性表述不同，中文語境下的領導與霸權實際上是兩個概念，中文的霸權一般帶有價值判斷的意涵，主要意指擁有力量優勢的霸權國支配他國，并將自身利益置于他國之上的狀態，而領導和領導力明顯帶有公共產品性質，其將國際社會公益置于個體利益之上，且發揮領導力的主體可以是特定場景下的任一國家或行為體。[17]歐洲學者邁克爾·格拉布和喬伊塔·古普塔以冷戰后的氣候治理為例，指出領導力可以有不同形式，如強調等級性、強制性的霸權是領導的一種形式，而通過平等協商、引導、示范等方式引領治理方向也可以是領導力的具化表現，并將領導劃分為方向型領導（directional leadership）、工具型領導（instrumental leadership）和結構型領導（structual leadership）。其中方向型領導主要依賴領導主體自身的榜樣作用（lead by example），通過展現政策的優勢和價值，為其他行為體提供示范和前進方向。[18]
另一方面，學界也圍繞碎片化與多中心治理場景下新型領導力的生成機理展開探討。羅伯特·基歐漢等人指出，當前全球治理格局轉型已不再是傳統的從既有“中心國家”轉向某個新的“中心國家”并確立新的等級制結構與治理安排，而是在為數更多的國家間、國家與非國家行為體間更為均勻地重新分配權力，并確立一個弱中心化乃至多中心化的治理復合體。經濟學者奧斯特·羅姆認為，與傳統單中心下的等級化治理模式不同，多中心治理場景下的多元行為體可以通過自發性的多輪博弈、互動甚至“學習”形成對“他者”行為的預期，從而規避集體行動的困境，并將治理進化路徑劃分為自上而下的人為干預和推動，以及自發性發展并體現出“涌現”屬性的路徑。[19]
近年來，在全球治理與國際關系研究中還興起了社會網絡理論，其代表性學者邁爾斯·卡勒、艾米莉·哈芬那-伯頓等人認為，與傳統的等級化結構不同，當今全球治理與國際關系中的多元行為體實際上構成了一種社會性網絡，而其中的各行為體成為網絡結構的多元節點（node），節點間的連接狀態建構了能夠定義、賦能和限制不同節點行為的社會性網絡結構。因此，節點的影響力將主要取決于其與網絡中其他節點的連接與互動，而連接則是物質性（如經濟、技術）或非物質性（如規范、信仰、信息等）資源要素的關鍵流轉渠道；即使一個自身物質實力并不強大的行為體，也可以通過拓展與其他節點的連接和所處的社會網絡來展現影響力。[20]曾任普林斯頓大學威爾遜公共與國際事務學院院長的安妮-瑪麗·斯勞特指出，在扁平化、網絡化的弱中心世界中，協調多元行為體共同解決問題將是領導力的主要來源之一；因而在多節點社會網絡結構下，領導力獲取帶有明顯的協商性、流動性、非排他性和非等級性，其更多表現為行為體通過協調、管理節點間的連接，獲得其他行為體的認同和同意，而非依賴傳統的經濟、軍事、政治強制力。[21]
可以看到，盡管當前在國際關系領域對“領導”和“領導力”的界定日益多元、豐富，但一般而言“領導”大致應有三方面內涵。其一，無論“領導”還是“霸權”，本質上都是權力關系的表現形式，即其能夠影響甚至改變他者的目標或行為。這種影響力既以行為者所具備的物質性資源為基礎，包括經濟、軍事、技術實力等，同時也包括理念、價值等規范性要素。其二，“領導”與“領導力”在全球治理中主要體現為一種公共產品，以規避多邊治理中的集體行動困境，如協調多元行為體實現共同目標。其三，“領導”與“領導力”具有明顯的關系屬性。從領導者來看，其必須具備領導意愿（purpose）才能真正形成在實際事務中的領導。而“領導”與“跟隨者”必然相伴而至，且“跟隨者”并非只是被動地響應“領導者”，也包含對“領導者”的同意和認可。[22]
從物質性權力到關系性權力：權力概念的演進與類型區分。正如前文所述，無論領導還是霸權，其本質都是特定權力關系的外在表現形式。因而，要深入考察領導與霸權等概念，就要對國際關系研究中的權力這一更為基礎的元概念（meta-concept）作出深入辨析。國際關系學界對權力概念的考察最早借鑒自社會學領域，19世紀德國社會學家馬克斯·韋伯指出，權力“即把一個人的意志強加在其他人的行為之上的能力”。二戰后著名現實主義學派代表人物漢斯·摩根索吸收了韋伯對權力的界定，指出國際關系中的權力即“一個國家能夠影響他國行為或決策的能力”。20世紀六七十年代，羅伯特·基歐漢與約瑟夫·奈進一步發展了權力概念，強調要重視新的全球化與相互依賴條件下的權力的多維屬性，指出權力應同時包括硬權力（Hard Power）與軟權力（Soft Power，亦有譯為軟實力）兩個方面。約瑟夫·奈在此基礎上區分了權力生成與運行的三個維度：第一個維度主要建立在經濟、軍事等物質性要素上，表現為直接促使“他者”改變行為，帶有一定的強制和等級屬性；第二個維度主要體現為一國通過影響“他者”對規范性、合法性、可行性和收益性的預期，獲得其對議程的支持或默許；第三個維度是通過更深程度塑造其他行為體的基本偏好和主要信念，乃至使自身期望的結果亦成為“他者”的期待，促使他國共同參與相關議程或行動。[23]
冷戰結束后，國際關系學領域又出現了權力研究的“關系轉向”，這一轉向最初也受到西方社會學研究的影響，關系社會學的開創者皮耶爾保羅·多納蒂指出，“任何社會事實本質上都是一種關系之物”，社會結構和社會中的人都是被關系建構的。[24]我國學者秦亞青指出，國際問題研究的“關系轉向”打破了傳統物質主義與理念主義的“二元劃分”，并將關系作為分析的基本單位；在這里，世界政治與權力來源的基本分析單元是關系與社會互動，各行為體的權力來自對所處關系網絡的協調與管理，理性也首先表現為關系與實踐理性，而不是西方傳統主流理論中所強調的個體理性。據此，全球治理的對象不再僅僅是個體國家，而是各行為體間的互動和關系模式。[25]蘇長和、余瀟楓等學者則進一步提出，要區分因果性權力（或物質性權力）與關系性權力；其中，因果性權力往往來源于行為體所具有的物質性資源，能夠直接改變和影響對方的意志，而關系性權力則是指行為體在交往中因知識、溝通、信息等觀念性、理念性因素而產生的彼此關系中的影響與被影響狀態，其與一國在國際社會的關系網絡中具有的游說、動員、號召等能力成正比。[26]
秦亞青在2018年出版的英文著作《世界政治的關系理論》中較為系統地闡發了關系性權力，并據此論述了東西方對權力關系的不同解讀。他指出：西方在權力關系的探究中往往將“自我”與“他者”對立起來，而中國的傳統文化與樸素辯證法則將兩者視為辯證的統一體，即“‘自我’中的‘他者’與‘他者’中的‘自我’”；提出：中國傳統文化視域中的對外權力關系往往是關系性、非排他性和非強制性的，各方通過彼此協調關系與互動模式，建構出多元共生、協和共進的狀態，而領導力也并非一定來自強制性、等級式、結構性權力，亦可以來自行為體間的協商、溝通和連接，并由此獲得對方的同意、認同和追隨。[27]
可見，一方面，權力的來源可以是特定行為體所擁有的物質性資源或稟賦，且這種資源或稟賦可以來自行為體本身（如一國的軍事、經濟實力等），也可源自行為體所處的外在結構體系（如行為體在特定國際制度安排中處于中心或相對中心的位置）。另一方面，權力也可以源自行為體具有的理念性、規范性、關系性要素。相較而言，蘇長和等國內學者所提到的因果性權力更多與行為體自身所擁有的物質資源或稟賦相關，如占優勢的經濟、軍事實力以及在某項國際制度安排中占有相對中心地位等，也更接近于西方傳統國際關系理論的等級性、強制性權力。而關系性權力更重視無形因素和理念性要素的作用，并主要通過協商、引導、示范等軟性方式影響國際關系的發展方向。
以全球公共衛生治理的碎片化為例：具體特征與影響
全球公共衛生治理是當今治理碎片化現象最為突出的領域之一，并呈現治理共識松動、治理權威流散、治理制度增生分化，以及需求日益多元的復雜樣態。
全球公共衛生治理的發展演變。全球公共衛生治理的形成和發展經歷了一個長時期歷史演變過程。盡管早在1851年為適應大西洋、印度洋與太平洋貿易的擴大，部分歐洲國家代表就曾在巴黎召開第一屆國際衛生大會，但此時的參與者多將重心放在與自身利益聯系緊密的議題上，且帶有明顯的歐洲與西方中心主義，并未真正形成廣泛的全球性合作。直至二戰結束前夕，出于對戰后可能爆發大規模傳染病的擔憂，《聯合國憲章》歷史性地寫入了成立全球性公共衛生治理機構的內容。自1948年世衛組織成立，全球公共衛生治理已歷經三個主要發展階段：第一個階段從1948年至20世紀70年代，隨著世衛組織成立及《世界衛生組織組織法》（Constitution of the World Health Organization）的簽署，人類歷史上首次正式將健康權納入人權基本范疇，各國政府在世衛組織與聯合國框架下開展了大規模多邊合作，并以消除瘧疾、天花等長期肆虐人類社會的傳染病為主要目標。第二階段從20世紀70年代至21世紀初，其標志性事件是1978年世界衛生大會發表《阿拉木圖宣言》，推動各國尤其是發展中國家為民眾提供普及性的基本衛生保障。第三階段從21世紀初至今，其特點是伴隨新型跨國公共安全風險的大量涌現，特別是2001年“9·11”事件后的美國炭疽恐怖襲擊與2003年非典疫情，世界對新型公共衛生風險的關注度空前提高，推動了2005年《國際衛生條例》的修訂，該條例正式設立國際公共衛生緊急事件制度（PHEIC）。
碎片化情境下的全球公共衛生治理復合體。自世衛組織成立后，傳統的自上而下的聯合國和世衛組織框架下的政府間大多邊治理安排曾在治理進程中占據主導。然而，冷戰后尤其是進入21世紀以來，全球公共衛生治理格局卻在發生深刻演變。一方面，全球化所帶來的人口和商品的自由流動，加快了病毒傳播和變異速度，公共衛生安全風險日趨復雜多元，客觀上為新的多元治理行為體與機制的影響力增強提供了空間。公共衛生治理議題范疇不斷擴大，其中既有傳染性疾病防控、疫苗、突發衛生事件應急管理等傳統性衛生治理議題，也牽涉環境安全、食品安全、水資源安全、生物安全等新領域。1994年聯合國開發計劃署發布《人類發展報告》，首次提出“人的安全”理念，將促進健康權、推進公共衛生治理視為維護“人的安全”的內在要求。隨著對“健康”發展目標的認識不斷深入，人們對于公共衛生治理的需求亦有了更多樣、全面的認知，而傳統治理安排往往難以應對日趨多元化、復雜化的需求與挑戰，需要多元行為體與機制的共同參與。
另一方面，大國地緣競爭升溫加劇既有公共衛生合作的分化乃至碎片化。約翰·伊肯伯里指出，任何多邊主義與多邊治理進程都同時帶有公共性與政治性，所謂政治性主要體現為大國對多邊進程的影響。[28]蘇聯解體后，美國作為單極霸權一度在全球公共衛生治理中發揮重要作用，但隨著其霸權削弱及中俄等新興大國的飛速發展，美國承擔國際責任的意愿銳減，并一度退出包括世衛組織在內的多個國際公約和組織，這加速了既有治理安排的分化組合與碎片化。
在全球公共衛生領域，當前治理碎片化主要沿兩條路徑展開：一方面，在聯合國與世衛組織框架內的涉及公共衛生的治理安排加速分化重組，另一方面，在聯合國框架外的各種治理安排也不斷增生，部分治理架構甚至在特定條件下與聯合國及世衛組織形成競爭關系。[29]如前所述，按照弗蘭克·伯爾曼等學者對碎片化的類型劃分，聯合國框架內治理安排的分化組合總體呈現合作型碎片化的態勢，即不同治理行為體與機制間在目標上基本兼容或一致，但實現方式與步驟有差別；而聯合國框架外的碎片化態勢則更為復雜，其特征是沖突型與合作型碎片化同時顯現。比如，新冠疫情期間美國在七國集團框架內推動建立的“疫苗伙伴關系”帶有明顯排他性，而G20、“金磚合作”框架下的治理安排則基本接受世衛組織倡導的規范規則，從而使多元治理安排間形成了復雜的競合關系。
在聯合國框架內，冷戰后既有的公共衛生治理安排加速分化重組。聯合國框架下關涉公共衛生治理的機構不斷增加，客觀上削弱了世衛組織的中心地位，這其中包括世界銀行（The World Bank）、世界貿易組織（WTO）、聯合國教科文組織（UNESCO）、聯合國兒童基金會（UNICEF）、聯合國艾滋病規劃署（UNAIDS）等多個聯合國重要機構。以世界銀行為例，其作為全球性金融機構，通過提供優惠貸款等方式幫助中低收入國家完善公共衛生系統，并以低息融資方式協助各國抗擊疫情。早在20世紀90年代末，世界銀行向全球公共衛生領域提供的援助和貸款就已超過世衛組織的年度總預算，成為全球衛生治理領域的重要力量之一。[30]但同時，世界銀行與世衛組織的理念并不完全相同，前者主張推進市場化改革，增強私人組織與市場在治理中的作用，而前世行行長佐立克就曾公開批評現有全球公共衛生治理體系效率低下。[31]
聯合國與世衛組織框架外的治理安排也不斷增多。其中最主要的可分為三類（見表1）。第一類是美國主導下建立的聯合國與世衛組織框架外的治理安排。美國將主導全球公共衛生治理視為其霸權的重要利益，[32]2019年美國出臺的《全球衛生安全戰略》公開施壓世衛組織按照其要求進行改革。為了爭奪全球公共衛生治理的主導權，美國不斷在聯合國與世衛組織框架外構建其支配下的治理安排，比如，在新冠疫情期間，美國在七國集團與美印日澳“四邊機制”框架下都主導建立了具有排他性的“疫苗伙伴關系”。
第二類是聯合國框架外其他政府間多邊治理安排。比如，G20作為新型政府間合作安排在公共衛生治理中扮演著重要角色，2020年3月G20歷史性地舉行應對新冠肺炎特別峰會，推動提高疫苗可及性，并對改革完善全球公共衛生治理體系提出方案。“金磚國家”作為新興大國間多邊合作組織，在全球公共衛生治理中也發揮重要的作用。2011年起金磚國家每年舉行衛生部長會議，并重點通過加強衛生系統融資提高發展中國家健康保障體系的能力。新冠疫情期間金磚國家新開發銀行向中國提供70億人民幣貸款，幫助中國渡過難關。[33]此外，歐盟作為全球最大、組織化程度最高的區域一體化組織，也在全球公共衛生治理中發揮著重要影響，主張以推動可持續發展為目標應對全球公共衛生挑戰、展現領導力，尤其注重提高對最不發達國家的衛生援助。在戰略實施過程中，衛生發展援助是歐盟的主要戰略工具，包括設立在歐洲發展基金（EDF）、歐洲鄰居政策等框架下的援助制度。
第三類是大量涌現的各種非國家行為體與非政府間治理安排。“公私合作”是全球公共衛生治理的重要趨勢，早在1978年，世界衛生大會發表的《阿拉木圖宣言》就提出，要建立聯合國、政府和其他社會組織的“公私伙伴關系”（Public-Private-Partnership）。21世紀以來，非政府組織在全球公共衛生治理中的作用日益顯現，通過提供資金、技術支持，與政府部門開展合作。目前，在聯合國經社理事會正式登記的涉及公共衛生治理的非政府組織達到上千個。其中以蓋茨基金會（Bill & Melinda Gates Foundation）、全球疫苗免疫聯盟（GAVI）、樂施會（Oxfam）、無國界醫生組織（Doctors Without Borders）、紅十字會（ICRC）、洛克菲勒基金會（Rockefeller Foundation）、卡特中心（The Carter Center）、福特基金會（Ford Foundation）等較為著名。
總體上看，除了聯合國與世衛組織框架內的公共衛生治理安排，目前在聯合國框架外也形成了由諸多非政府組織、政府間組織以及由主權國家構建的治理復合體。各治理安排間的平行、重疊、細分與利益多元化，加大了統籌協調的困難，整體上呈現合作型與沖突型碎片化并存的復雜態勢。而在治理碎片化態勢下，如何突破集體行動困境、構建國際領導力，以推動多邊公共衛生治理合作、應對全球性公共衛生挑戰，就愈發具有重要的理論與現實意義。
中國新型國際領導力的建構：以公共衛生治理領域為例
在全球公共衛生治理領域，中國通過數十年的努力已經成為治理進程的關鍵參與者。一方面，自1972年恢復在世衛組織的合法席位以來，中國已是全球公共衛生治理不可或缺的重要組成。另一方面，中國自身受到越來越多國際因素的影響。中國自身的發展和公共衛生治理已經與國際社會深度嵌套在一起。但同時也應看到，相比于西方發達國家，中國仍是全球公共衛生治理進程的“后來者”。面對公共衛生風險更加多元復雜、大國地緣競爭加劇以及世衛組織權威性削弱等挑戰，中國如何在碎片化的全球公共衛生治理格局中發揮獨特影響力乃至領導力成為重要課題。
實際上，圍繞中國在全球治理中的領導力問題，學界已有不少探討，為進一步的研究提供了借鑒和基礎。陳志敏、趙可金等人指出，中國應該超越美西方傳統的等級性、自利性甚至強制性的領導力理論范式，構建新的“建設性領導力”理論框架，以協商、共進、吸引和賦權的方式，促進國際社會共同目標的實現。[34]曹德軍等則認為，中國展現的國際領導力既不是施加壓力或不對稱依賴的“脅迫式領導力”，也不是“胡蘿卜加大棒”的“推拉式領導力”，而是團結引領全局、面向新挑戰的“創造式領導力”。[35]整體上看，既往對中國領導力的闡發為后續探討提供了良好基礎，但其中大多數闡發未對治理碎片化場景下中國所能發揮的獨特影響和作用進行更為系統深入的探究，也普遍未更深入挖掘新時代中國在這方面所具備的獨特戰略優勢與傳統文化資源。
人類命運共同體對美西方理論與話語范式的超越。針對當代國際關系與全球治理中所面臨的一系列發展和安全難題，2013年3月23日，習近平主席在莫斯科國際關系學院發表重要演講時首次提出人類命運共同體理念，指出隨著各國相互聯系、相互依存的程度空前加深，人類“越來越成為你中有我、我中有你的命運共同體”。針對全球治理體系變革等重大議題，習近平主席強調：“應該共同推動建立以合作共贏為核心的新型國際關系”。[36]在此基礎上，2020年中國提出構建人類衛生健康共同體的設想，為國際社會應對全球公共衛生治理挑戰指出了新的路徑，也為探討構建新型國際領導力提供了重要理論與實踐依據。
其一，區別于美西方話語體系對待“他者”的態度，人類命運共同體主張國際社會已經形成了“你中有我、我中有你”的共同體，倡導同舟共濟、休戚與共、權責共擔的合作共贏精神。在這一理念的關照下，國際社會應摒棄陣營對峙、零和博弈的思維定式，共同攜手應對日益涌現的各類發展與安全議程。美利堅大學教授、印度裔學者阿米塔夫·阿查亞指出，烏克蘭危機、中東局勢動蕩、中美關系變化等一系列事件使美西方學界往往擔憂以西方新自由主義為圭臬的世界秩序可能面臨崩塌，然而這種迷思實際上忽視了非西方在世界秩序中從來就占有的重要地位，世界從不是由西方獨自領導的，美西方雖然是世界秩序的重要組成，但必須正視與非西方等“他者”的共存，找到“自我”與“他者”訴求的結合點。[37]
其二，人類命運共同體倡導構建共商、共建、共享的全球治理觀，建立真正多邊主義，指明了一條同美西方傳統治理理論與領導力范式根本不同的治理路徑。與美國等西方國家普遍將抽象的、超越現實之上的西式價值觀與意識形態作為其引領全球治理的出發點，試圖以同質性干預、介入甚至改變國家的差異性、獨立性，打造“定于一尊”的治理模式與世界秩序，甚至將現代化等同于西方化的理念不同，人類命運共同體強調主權國家的平等性，以及各國實現發展與安全的模式的多樣性，因而提出各國間應通過共商、共建、共享的路徑解決共同面對的全球治理問題，強調任何國家在謀求發展與安全利益時都應兼顧其他國家的合理關切，以實現共同發展和安全。
其三，人類命運共同體理念帶有很強的歷史唯物主義與社會實踐性指向。早在2017年1月18日于聯合國日內瓦總部發表的《共同構建人類命運共同體》的主旨演講中，習近平主席就明確指出：“各國相互聯系、相互依存，全球命運與共、休戚相關”。[38]構建人類命運共同體取決于國際社會在不斷強化的共同利益和交往實踐中形成休戚與共的認同。經典馬克思主義作家認為，實踐是客觀性與主觀性相統一的過程和活動，既是改造世界的物質性活動，也受到人的主觀能動性的影響。構建人類命運共同體的實踐路徑反映的是一種不同于西方主流國際關系理論的世界觀，它不再把世界簡單視為國家間政治經濟博弈的大棋局，而是視為一個可以由國際社會的共同交往與實踐不斷塑造的場域。其強調實踐活動的持續深入和變化讓人們能夠以新的視角觀察和思考各種國際性和地區性問題；其中，共同的實踐建構了共同的實踐知識，共同的實踐知識又反向強化了共同的實踐，而共同實踐、共同的知識和共同的思維邏輯則建構出新的實踐共同體。[39]可以看到，人類命運共同體實際上是當代國際社會交往、互動和共同實踐的產物，而國際領導力則更多體現為對新時代國際社會共同實踐和交往的引領。這一對全球治理圖景的全新描述和設計深刻體現了經典馬克思主義與中國傳統文化的特色。
對此，蘇長和、秦亞青等學者進一步指出，與美西方舊有的霸權式“領導”不同，“協商”（public deliberation）與“包容性多邊主義”將成為構建人類命運共同體的重要路徑和特征。[40]人類命運共同體更多強調通過理念引領、協調合作、方向引導等軟性方式，而非通過強力或強制，吸引其他行為體參與及追隨，使跟隨者產生認同與合作意愿，以實現共同目標，增進共同利益。這種領導力具有明顯的非排他性、非強制性與去等級性。
基于此，筆者認為不同于西式語境下的霸權或主導權，中國在全球治理中將更多發揮協商者、示范者和協調者的作用，即主要通過平等、開放的多邊協商，協助乃至推動全球治理進程，而中國的影響力與領導力則更多將體現在對多元行為體及治理機制的協調、引導和連接上。故此，當今中國在全球治理進程中的領導力將主要體現為一種新型的“協商型國際領導”，其更多體現關系性權力的指向，即在共同共通利益的基礎上，通過協商管理關系網絡和彼此互動，推動多元行為體協調合作。而關系及互動網絡的交互性及關系性權力的非排他性也意味著個體利益和“他者”利益是可以協調的。在這里，行為體通過堅持多邊治理進程的開放性與對多樣性世界的包容，以協商和對話建立互信、化解分歧，構建新型治理范式和領導力。在此，筆者將不同場景下施加影響或領導作用的方式及其背后的權力邏輯進一步分為五類（見表2）。
人類衛生健康共同體與中國的新型國際領導力。當今世界正迎來全球治理體系的歷史性變革。這一變革不僅體現在大國實力消長上，也展現在治理模式、制度和理念的變革上。應該看到，雖然美國等西方國家在全球公共衛生治理中固守傳統的“零和”思維，甚至在一系列問題上加大對中國等新興大國的打壓抹黑，但在新的日益多元化多樣化的全球公共衛生治理格局下，其所主張構建的排他性“小圈子”勢必更加捉襟見肘。而作為新興發展中大國，中國始終堅持共商共建共享的全球治理觀，[41]理應在全球公共衛生治理中發揮自己獨特的連接與領導作用，推動既有全球公共衛生治理與國際秩序轉向更加平等的多邊主義，助力國際社會擺脫在全球治理中面臨的理論與實踐困境。
一方面，要倡導和深入挖掘人類衛生健康共同體的新型治理理念。以維護世界整體利益為出發點，超越簡單的“國家利益中心主義”觀點，強調通過多邊協商、合作等方式實現國際社會利益與各國國家利益的統一，為世界公共衛生治理貢獻新的中國智慧、中國方案。實際上，與西方國家不同，中國早在2500多年前的《國語》中就論述了“和實生物，同則不繼”的思想，強調尊重多元行為體的差異性、推動多元行為體的和諧共處，反對盲目追求同一性。而人類衛生健康共同體理念將多元的世界視為一個有機聯系的整體，強調正是多元行為體的和合共進，才能真正實現整個世界的共同利益。
另一方面，要推動構建開放協作、互信共贏和可持續的全球公共衛生治理體系。與美國一貫的霸權姿態相比，中國與聯合國和世衛組織建立了良好的協作關系，并在遵循《國際衛生條例》和其他核心準則的基礎上，為世衛組織提供各種支持。2012年至2020年，中國對世衛組織的會費承擔比例從第八位迅速上升至第二位。中國還深度參與、引導后疫情時代世衛組織公共衛生治理規則建設等議程，2023年5月世衛組織宣布新冠疫情不再構成“國際關注的突發公共衛生事件”后，中國明確支持世衛組織牽頭新的“大流行協定”的談判磋商，為推進協定起草發揮建設性作用。盡管“大流行協定”磋商案文尚未能達成最終共識，但中國仍將支持世衛組織繼續牽頭“大流行協定”談判磋商，致力于解決大流行中的防疫公平性問題。同時，中國積極倡導建設“健康絲綢之路”等新型公共衛生治理平臺。目前，中國主導建立的涉及公共衛生治理的新型機構和融資工具包括亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家新開發銀行、絲綢之路基金等。與美國等西方國家不同，中國在推動建設“健康絲綢之路”時明確宣示，將以平等互利的“協作”方式，而非簡單的單方面“援助”開展建設。
總之，對于中國這樣一個發展迅猛的新興大國來說，在更深度參與、引導全球公共衛生治理變革的進程中，要始終保持開放、清醒的頭腦，汲取美國等西方大國過往在介入全球公共衛生治理中的教訓，避免追求單邊的、等級性、霸權式的領導地位，同時積極探索、構建以協商、包容、互信、共贏和可持續為特征的新型國際領導力，建構更加良性健康的中國與世界關系。
（本文系中央高?；究蒲袠I務費專項資金資助項目與天津市教委2023年度社會科學重大項目的階段性成果，后者項目編號：2023JWZD01；南開大學周恩來政府管理學院碩士生李柯蔓對本文亦有貢獻）
注釋
[1][22]李慧明：《全球氣候治理制度碎片化時代的國際領導及中國的戰略選擇》，《當代亞太》，2015年第4期。
[2]R. Keohane and D. G. Victor, "The Regime Complex for Climate Change," Social Science Electronic Publishing, 2011, 9(1).
[3][6][7]O. R. Young, "Overcoming Fragmented Governance: The Case of Climate Change and the MDGs," Governance and Sustainability Issue Brief 2, Center for Governance and Sustainability University of Masschusetts Boston, 2011, p. 7, 5, 9.
[4]A. F. Hof; M. G. J. den Elzen and D. P. van Vuuren, "Environmental Effectiveness and Economic Consequences of Fragmented Versus Universal Regimes: What Can We Learn from Model Studies," International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics, 2009, 9(1).
[5]F. Biermann; P. Pattberg; H. van Asselt and F. Zelli, "The Fragmentation of Global Governance Architectures: A Framework for Analysis," Global Environmental Politics, 2009, 9(4).
[8]E. Benvenisti and G. W. Downs, "Toward Global Checks and Balances," Constitutional Political Economy, 2009, 20(3).
[9]S. Oberthür and J. Pozarowska, "Managing Institutional Complexity and Fragmentation: The Nagoya Protocol and Global Governance on Access to and Benefit Sharing from Genetic Resources," Global Environmental Politics, 2013, 13(3).
[10]M. Olson, The Logic of Collective Action, Harvard University Press, 1965, pp. 2-4.
[11]O. R. Young, "Political Leadership and Regime Formation: On the Development of Institutions in International Society," International Organizations, 1991, 45(3).
[12][17]龐中英：《效果不彰的多邊主義和國際領導赤字——兼論中國在國際集體行動中的領導責任》，《世界經濟與政治》，2010年第6期。
[13]J. Ikenberry, Liberal Leviathan: The Origins, Crisis, and Transformation of the American World Order, Princeton University Press, 2011, pp. 78-82.
[14]R. Gilpin, The Political Economy of International Relations, Princeton University Press, 1987, p. 86.
[15]R. O. Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton University Press, 1984, pp. 34-40.
[16]M. Eilistrup-Sangiovanni, Vigilantes Beyond Borders: NGO as Enforcers of International Law, Princeton University Press, 2022, pp. 4-21.
[18]M. Grubb and J. Gupta, "Leadership: Theory and Methodology," in J. Gupta and M. Grubb (eds.), Climate Change and European Leadership: A Sustainable Role for Europe, Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 2000, pp. 15-24.
[19]E. Ostrom, Understanding Institutional Diversity, Princeton University Press, 2005, pp. 90-108.
[20]E. M. Hafner-Burton; Miles Kahler et al., "Network Analysis for International Relations," International Organization, 2009, 63(3).
[21]Anne-Marie Slaughter, "America's Edge: Power in the Networked Century," Foreign Affairs, 2009, 88(1).
[23]約瑟夫·奈：《權力大未來》，王吉美譯，北京：中信出版社，2012年，第11～20頁。
[24]皮耶爾保羅·多納蒂：《關系社會學：社會科學研究的新范式》，劉軍譯，上海人民出版社，2018年，第32頁。
[25][27]See Q. Yaqing, A Relational Theory of World Politics, Cambridge University Press, 2018, pp. 45-50, 102-106.
[26]蘇長和：《中國的軟權力——以國際制度與中國的關系為例》，《國際觀察》，2007年第2期。
[28]J. Ikenberry, After Victory: Institutions, Strategic Restraint and the Rebuilding of Order After Major Wars, Princeton University Press, 2001, pp. 50-61.
[29]N. Spicer; I. Agyepong; T. Ottersen et al., "It's Far Too Complicated: Why Fragmentation Persists in Global Health," Global Health, 2020, 16(1).
[30]Xinhua News Agency, "World Bank Approves 12-bln-USD for COVID-19 Vaccines to Support Developing Countries," https://www.chinadaily.com.cn/a/202010/14/WS5f86562ea31024ad0ba7e863.html.
[31]O. Jonas, "Pandemic Bonds: Designed to Fail in Ebola," Nature, 2019, 572(7769).
[32]I. Kickbusch, "Influence and Opportunity: Reflections on the US Role in Global Public Health," Health Affairs, 2017, 21(6).
[33]《新開發銀行批準70億元緊急援助貸款 支持中國疫后經濟恢復》，2024年10月8日，https://www.gov.cn/xinwen/2021-03/02/content_5589782.htm。
[34]陳志敏、周國榮：《國際領導與中國協進型領導角色的構建》，《世界經濟與政治》，2017年第3期；趙可金：《全球治理知識體系的危機與重建》，《社會科學戰線》，2021年第12期。
[35]曹德軍：《大國領導力塑造與中美國際公共產品供給路徑分析》，《社會科學文摘》，2024年第6期。
[36]習近平：《順應時代前進潮流 促進世界和平發展》，《人民日報》，2013年3月24日，第2版。
[37]《美國教授：世界秩序不是西方的專屬品，美國必須接受其他國家的崛起》， 2024年10月15日，https://cn.chinadaily.com.cn/a/202410/25/WS671b6d8ea310b59111d9ffb7.html。
[38]習近平：《共同構建人類命運共同體》，《人民日報》，2017年1月20日，第2版。
[39]秦亞青：《國際關系理論前沿》，北京：中國人民大學出版社，2023年，第19～24頁。
[40]蘇長和：《從關系到共生——中國大國外交理論的文化和制度闡釋》，《世界經濟與政治》，2016年第1期；秦亞青：《世界秩序的變革：從霸權到包容性多邊主義》，《亞太安全與海洋研究》，2021年第2期。
[41]張守燕：《建立更加公正合理有效的全球治理體系》，《國家治理》，2025年第2期。
責 編∕桂 琰 美 編∕周群英
The Fragmentation of Global Governance and the Building of China's International Leadership
— Taking Global Public Health Governance as an Example
Fu Yu
Abstract: In recent years, the global multilateral governance process has encountered obstacles, and the problems of governance fragmentation and leadership deficiency have become increasingly prominent. Taking global public health governance as an example, as the governance entities shift from the inter-governmental multilateral mechanisms under the framework of the United Nations and the World Health Organization to a complex composed of multiple dimensions and diverse actors, the authority of the World Health Organization is under threat. In January 2025, US President Donald Trump signed an executive order to announce the withdrawal of the United States from the World Health Organization, which further exacerbated the risks of governance fragmentation and leadership deficiency. In the fragmented scenario, how to overcome the dilemmas of collective action and build international leadership has become a hot topic of academic debate. The concept of a community of shared future for humanity transcends the inherent cognitive framework of international leadership held by Western countries such as the United States, advocating the construction of a new leadership paradigm based on respect for differences and diversity, and shared consultation, construction, and sharing, which contributes new solutions to promoting global governance.
Keywords: global public health governance, fragmentation, a community of shared future for humanity, China's international leadership
