【摘要】從萌芽草創(chuàng)到勃發(fā)興盛，中國古代監(jiān)察立法不斷趨向具體化、系統(tǒng)化，并以令（詔、制）、律、式、格、敕等不同法律形式呈現(xiàn)，有的糅合在諸法合體之中，有的則單行成例。監(jiān)察立法在中國古代監(jiān)察體制中占據(jù)關(guān)鍵地位，是維護古代言諫和糾彈兩大監(jiān)察系統(tǒng)的有力武器，其精華部分是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要瑰寶。回溯歷史，審視古代監(jiān)察立法，旨在挖掘其寶貴遺產(chǎn)，汲取其歷史鏡鑒，以助推新時代反腐敗國家立法的高質(zhì)量發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】古代監(jiān)察立法 反腐敗國家立法 中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化
【中圖分類號】D929 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.13.010
【作者簡介】舒紹福，中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部教授、博導(dǎo)，人民民主研究中心副主任。研究方向為紀檢監(jiān)察體制改革、廉政治理、政治學理論，主要著作有《明鑒：廉潔政府建設(shè)論綱》《文化領(lǐng)導(dǎo)》《廉政之道》等。
習近平總書記在二十屆中央紀委四次全會上強調(diào)：“要著力加強紀檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化正規(guī)化建設(shè)，不斷提高正風肅紀反腐能力。”[1]堅決打好反腐敗這場攻堅戰(zhàn)、持久戰(zhàn)、總體戰(zhàn)，必須持續(xù)推進反腐敗國家立法，提升紀檢監(jiān)察工作法治化水平。在二十屆中央紀委三次全會上，習近平總書記指出“要進一步健全反腐敗法規(guī)制度”，“持續(xù)推進反腐敗國家立法，與時俱進修改監(jiān)察法”。[2]古代監(jiān)察立法文化源遠流長，在中國古代監(jiān)察體制發(fā)展進程中發(fā)揮了重要作用，其結(jié)晶和精華是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化不可或缺的一部分。古代監(jiān)察立法體系的完備，為中國古代言諫監(jiān)察和糾彈監(jiān)察提供了武器和法度。鑒古知今，有效吸收古代監(jiān)察立法之精華，對于推進新時代反腐敗國家立法，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐有著重要意義。
草創(chuàng)：古代監(jiān)察立法的萌發(fā)
從先秦到秦代，監(jiān)察立法從原始形態(tài)逐漸走向草創(chuàng)時期。《尚書·舜典》記載，舜“三載考績，三考，黜陟幽明”，通過三年三次考定部落首領(lǐng)功績，決定部落首領(lǐng)們的升降賞罰，廢黜不賢官員，反之，則升任。這為當時治官管官確立了規(guī)范。
在周朝的《周禮》《呂刑》等古籍中，如何懲治官員貪贓枉法已寫入刑罰，監(jiān)察立法的形態(tài)初顯。《周禮》的“天官”就是治理國政之官，既“治邦”，又“治官”，并已有“刑典”和“八法”等法規(guī)。太宰是天官的屬官和治官之長，其重要職責是掌管制定和頒行包括治典、教典、禮典、政典、刑典與事典六種法典。“刑典”的職能之一是懲罰違法的百官，同時又以“八法治官府”，即“一曰官屬，以舉邦治。二曰官職，以辨邦治。三曰官聯(lián)，以會官治。四曰官常，以聽官治。五曰官成，以經(jīng)邦治。六曰官法，以正邦治。七曰官刑，以糾邦治。八曰官計，以弊邦治”。[3]“八法”不僅明確了各個官府的統(tǒng)屬關(guān)系、常規(guī)性職責以及各官府官吏的職責范圍等成例，還規(guī)定了各官府履行職責時應(yīng)遵循的法規(guī)、官吏的賞罰法規(guī)以及定期考核官員政績的標準。其中，“八法”中的“官刑”是懲罰違法官員的制度，而“官計”則是考評治吏的制度，顯然這些規(guī)定都已經(jīng)具有監(jiān)察法規(guī)的意蘊。《周禮》的“秋官”則是執(zhí)掌刑法的“刑官”。秋官的屬官大司寇用五種刑法來糾察民眾，“五刑”之“官刑”適用于官府的刑法，以倡導(dǎo)賢能而糾察失職行為，即重在“上能糾職”。[4]士師是秋官的屬官，其職責是掌管“宮禁、官禁、國禁、野禁與軍禁”，即“五禁之法”，并掌管司法官斷案的八種成例。這八種成例依次指涉盜取國家機密、犯上作亂、為外國作間諜案、違反王的教令、假冒王命、竊取國家寶藏、朋比為奸結(jié)黨營私以及誣罔君臣、歪曲事實等八種官吏職務(wù)犯罪案件，即指邦汋、邦賊、邦諜、犯邦令、撟邦令、邦盜、邦朋與邦誣等八種職務(wù)犯罪。[5]成例實際是治官治吏已成形的做法，為監(jiān)察官員確定了準則。
《呂刑》是我國現(xiàn)存最早的刑法文獻，甚至還被稱為現(xiàn)存的“第一部反腐敗立法”。當時的監(jiān)察法規(guī)寓于官刑、刑法之中。《呂刑》將“刑”分五刑、五罰、五過三大類種，提出要根據(jù)罪行大小來量刑，告誡諸侯國君和各位大臣要善用刑法判決，判斷要適宜。同時，要監(jiān)察五刑的公正，慎用五刑。五刑如果核實可信，就用五刑；如果不能核實，就用五罰；如果五罰也不適用，就用五過。五過又要謹防法官徇私舞弊，貪贓枉法。法官如果有“五過之疵”，即“惟官”“惟反”“惟內(nèi)”“惟貨”“惟來”，就是說如果法官“畏權(quán)勢，報恩怨，諂媚內(nèi)親，索取賄賂，受人請托”等，必須詳細察實，一旦發(fā)現(xiàn)，“其罪惟均”，法官犯罪的處罰與其他罪犯相同。這其實就是對官員的監(jiān)察。《呂刑》中還提到士師既要用公正的刑罰制御百官，又要教導(dǎo)臣民敬重德行，并反復(fù)強調(diào)刑為德之補充。
春秋戰(zhàn)國時期，陸續(xù)頒布的成文法中也有部分內(nèi)容涉及監(jiān)察官吏，監(jiān)察立法草創(chuàng)初就。秦朝已建立較為完備的法律制度，但其監(jiān)察法規(guī)在當時還處于草創(chuàng)之中。中國古代法典往往形成了諸法混合在一起的編纂結(jié)構(gòu)，因而秦朝監(jiān)察法規(guī)大多夾雜在刑法典條文之中，同時因為當時監(jiān)察機構(gòu)受宰相所管，隸屬于行政機構(gòu)，所以監(jiān)察法又與行政法規(guī)混合在一起。“律”“令”等是秦朝監(jiān)察法規(guī)的主要形式，如秦律或皇帝的令（制、詔）等。從已出土的《睡虎地秦墓竹簡》中發(fā)現(xiàn)大量的秦朝成文法條文，分類整理起來有《秦律十八種》《秦律雜抄》《法律答問》《為吏之道》等十部分內(nèi)容，以此可以窺見一斑。但秦律與出土的法律條文相較，實際還要多得多，只是許多已經(jīng)遺失。該竹簡中有不少具有監(jiān)察性質(zhì)的法規(guī)條文。如《為吏之道》中規(guī)定了監(jiān)察官的基本原則和行為準則以及審訊彈劾的規(guī)則。對于官吏違規(guī)犯罪如何處置，《法律答問》則給出了具體規(guī)定。如對官員弄虛作假的處置是：“廷行事吏為詛偽，貲盾以上，行其論，有（又）廢之。”[6]“廷行事”是秦律的一種法律形式，指判決成例。這條答問簡明扼要地指出：根據(jù)成例，官吏一旦弄虛作假，罪在罰盾以上的，照判決執(zhí)行，同時就要撤職永不敘用。對于不恪守職責的官吏，或牟利的官吏，也有具體法律解答。“嗇夫不以官為事，以奸為事，論可（何）（也）？當（遷）。（遷）者妻當包不當？不當包。”[7]嗇夫（即秦設(shè)的鄉(xiāng)官）為官不履職盡職，而專干壞事，應(yīng)當處以流放的處罰，但被流放者的妻子不應(yīng)隨往流放地點。又比如，官吏用公共資源牟取私利，要處以流放。“吏自佐、史以上負從馬、守書私卒，令市取錢焉，皆（遷）。”[8]再諸如對不執(zhí)行朝廷命書的、不到任管事的、不停止應(yīng)該停止發(fā)放口糧等官吏，相應(yīng)處以耐刑（指強制剃掉鬢毛胡須），或按照輕微的犯令論處，或以盜竊論罪。
戰(zhàn)國時期李悝集春秋時期各國立法之大成所著的《法經(jīng)》這部法典，形成了《盜法》《賊法》《囚法》《捕法》《雜法》《具法》六大內(nèi)容和體系，其中《雜法》中有關(guān)于如何處罰貪污等行為的法律，為監(jiān)察官員提供了具體可依的成文法。
草創(chuàng)期的中國古代監(jiān)察立法雖無專門的監(jiān)察法規(guī)，但從“諸法合體”的法典中，尤其是在秦律中，還是能夠發(fā)現(xiàn)不少涉及如何治吏治官的條款，而有關(guān)察吏的規(guī)定更是成為秦律的重要條款。這為當時監(jiān)察官吏提供了成例和依據(jù)。治吏的舉措其實就是監(jiān)察立法的重要內(nèi)容。
勃興：古代監(jiān)察立法的演進
自漢朝以來，地方監(jiān)察法規(guī)開始陸續(xù)出臺并勃興起來，監(jiān)察立法體系持續(xù)完善，逐步形成系統(tǒng)化、規(guī)范化的制度架構(gòu)，為行政、立法、司法、軍事等全方面監(jiān)察提供了法律法規(guī)的依據(jù)和保障。
西漢出臺了中國古代歷史上第一部地方性成文監(jiān)察法規(guī)《監(jiān)御史九條》，又稱《御史九法》：“惠帝三年，相國奏遣御史監(jiān)三輔不法事，有：辭訟者，盜賊者，鑄偽錢者，獄不直者，繇賦不平者，吏不廉者，吏苛刻者，逾侈及弩力十石以上者，非所當服者，凡九條。”[9]這九條從訴訟、社會治安、地方財政、官吏廉潔等方面，為京兆尹、左馮翊和右扶風等京畿附近三郡官吏的御史監(jiān)察提供了法律規(guī)范。
《六條問事》是更為成熟而系統(tǒng)的地方監(jiān)察法規(guī)。為了促進更好地行使監(jiān)察職能，漢武帝創(chuàng)設(shè)了刺史制度，將全國分成十三個監(jiān)察區(qū)域，由中央派遣刺史前往地方監(jiān)察官員。《六條問事》主要內(nèi)容是：“一條強宗豪右田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡。二條二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言。四條二千石選署不平，苛阿所愛，蔽賢寵頑。五條二千石子弟恃怙榮勢，請托所監(jiān)。六條二千石違公比下，阿附豪強，通行貨賂，割損政令也。”[10]《六條問事》明確了監(jiān)察對象是強宗豪右和二千石官員及其子弟，監(jiān)察內(nèi)容則包括強宗豪右仗勢欺人、土地和住宅規(guī)模超過制度規(guī)定、郡守以權(quán)謀私假借詔令牟利斂財問題、草率定案、胡亂殺人和賞罰問題、選人用人不公、不講公德、不顧體統(tǒng)、巴結(jié)豪強、破壞政令以及郡守的弟子逞威擺闊、受人請托干擾司法、干預(yù)公務(wù)等。六條問事既對如何監(jiān)察地方官吏進行了立法規(guī)定，又對刺史的監(jiān)察工作進行了嚴格規(guī)定，超出“六條”范圍也要受罰，以免刺史濫用監(jiān)察職權(quán)。《六條問事》也被后代所承襲，為魏晉隋唐的地方監(jiān)察立法所效仿，顧炎武甚至稱贊《六條問事》“為百代不易之良法”。[11]
三國兩晉南北朝時期，監(jiān)察法規(guī)基本上以《六條問事》為底本，但又有所創(chuàng)新。三國時期曹魏的豫州刺史賈逵看到當時長吏玩忽法令，盜賊公然橫行，刺史明知而不糾舉，因此天下很難歸于正道，于是在豫州創(chuàng)立了新的做法，具有不小的影響力，甚至獲得皇帝的認可并布告天下“當以豫州為法”。以豫州的法作為天下公認并使用的法度，即是指賈逵所創(chuàng)設(shè)的《察吏六條》，其具體內(nèi)容是：“察民疾苦冤失職者；察墨綬長吏以上居官政狀；察盜賊為民之害及大奸猾者；察犯田律四時禁者；察民有孝悌廉潔行修正茂才異等者；察吏不簿入錢谷放散者。所察不得過此。”[12]較之《六條問事》，《察吏六條》聚焦監(jiān)察地方長吏的失職、失禁、失嚴、失當、失廉等。但由于種種原因，察吏六條的監(jiān)察權(quán)威和效能都不夠理想。
晉代地方監(jiān)察法規(guī)更為具體化、多樣化。晉在律、令之外，還有科、比、格、式等法律形式。這一時期存在大量涉及刑事、民事、監(jiān)察、行政等方面的法律條文。在監(jiān)察立法和吏治立法方面，既有《晉律》這樣全國性通用的法律，也有豐富多樣的地方監(jiān)察法規(guī)，主要有《能否十條》《察長吏八條》《五條律察郡》和《察二千石長吏四條》等。《能否十條》提出：“田疇辟，生業(yè)修，禮教設(shè)，禁令行，則長吏之能也。人窮匱，農(nóng)事荒，奸盜起，刑獄煩，下陵上替，禮義不興，斯長吏之否也。”[13]《能否十條》作為當時的監(jiān)察條例，刺令各郡太守國相每三年要巡察屬縣一次，而且要和古人一樣選擇在春天來宣風教、顯忠義。在巡察時候既要接見長吏、觀察風俗、協(xié)調(diào)禮律，又要體恤民情、體察民事、看望和慰問老人、處理冤案、詳察政刑得失等。如果看到百姓勤于開辟田地，各行各業(yè)興旺，禮教齊備，而且法令嚴正，紀律嚴明，令行禁止，這說明屬縣的長吏有能。相反，如果人民生活困頓，農(nóng)事荒廢，禮義不興，上下廢弛等，則是長吏的失職。《察長吏八條》提出：“若長吏在官公廉，慮不及私，正色直節(jié)，不飾名譽者，及身行貪穢，諂黷求容，公節(jié)不立，而私門日富者，并謹察之。”[14]這八條的前四條是“廉察”，即要求為官公廉、不謀私利、正直有節(jié)、不沽名釣譽，后四條則是“劣察”，即要嚴查行為污穢不堪、諂媚鉆謀、公節(jié)不渝、私家日富的官吏，以最終實現(xiàn)激濁揚清、舉善彈違。此后，晉代頒布施行的《五條律察郡》和《察二千石長吏四條》又開始將監(jiān)察對象提升到郡守以及其他二千石長吏，前者“一曰正身，二曰勤百姓，三曰撫孤寡，四曰敦本息末，五曰去人事”。[15]后者要求“二千石長吏不能勤恤人隱，而輕挾私故，興長刑獄，又多貪濁，煩撓百姓。其敕刺史二千石糾其穢濁，舉其公清，有司議其黜陟”。[16]通觀晉代地方監(jiān)察法規(guī)的成績可見，無論是監(jiān)察對象，還是監(jiān)察內(nèi)容，都更為廣泛具體而齊全。
雖然東晉監(jiān)察體制出現(xiàn)坍塌，監(jiān)察立法無更多建樹，南朝亦然，但北朝則不然，西魏的《六條詔書》和北周的《詔制九條》則為古代監(jiān)察法規(guī)建設(shè)有所貢獻。西魏大統(tǒng)十年制定的《六條詔書》提出要做到：先治心、敦教化、盡地利、擢賢良、恤獄訟與均賦役。[17]儒道法相結(jié)合，洗心、教化與賞罰齊頭并進。《詔制九條》則是考績與考吏的結(jié)合，進一步擴大了監(jiān)察職能。北周宣武帝即位不久就頒行《詔制九條》，派遣大使巡察諸州。《詔制九條》作為察吏的根據(jù)，具體內(nèi)容是：“一曰，決獄科罪，皆準律文；二曰，母族絕服外者，聽婚；三曰，以杖決罰，悉令依法；四曰，郡縣當境賊盜不擒獲者，并仰錄奏；五曰，孝子順孫義夫節(jié)婦，表其門閭，才堪任用者，即宜申薦；六曰，或昔經(jīng)驅(qū)使，名位未達，或沉淪蓬蓽，文武可施，宜并采訪，具以名奏；七曰，偽齊七品以上，已敕收用，八品以下，爰及流外，若欲入仕，皆聽預(yù)選，降二等授官；八曰，州舉高才博學者為秀才，郡舉經(jīng)明行修者為孝廉，上州、上郡歲一人，下州、下郡三歲一人；九曰，年七十以上，依式授官，鰥寡困乏不能自存者，并加稟恤。”[18]北周監(jiān)察各州的九條，既督察判決罪犯和杖責處罰是否依據(jù)法律或法令，又察看官員擒獲盜賊是否堅決，還察訪并行，察看舉薦各式人才是否盡心盡力。北周不僅派大使巡察各州，還制定監(jiān)察官違紀懲處條例，從重嚴懲監(jiān)察者徇私枉法和貪污受賄。加強監(jiān)察立法，從嚴治州治官，利于穩(wěn)定北朝的統(tǒng)治。魏晉南北朝的監(jiān)察立法開啟了“察糾”與“薦舉”并行不悖的規(guī)定，體現(xiàn)了“察舉并重、獎懲并重”的特點，也是這一時期的獨創(chuàng)體制。
隋唐五代時期，中華法律文化大為發(fā)展，隋朝的《開皇律》、唐朝的《永徽律疏》和《唐六典》、五代的《大周刑統(tǒng)》等，都是封建社會的重要法典。基于《開皇律》《大周刑統(tǒng)》的散佚，很難得知這兩部法典中到底有多少內(nèi)容涉及監(jiān)察立法，但唐代監(jiān)察立法總體而言已經(jīng)日漸豐富，既有大量指涉監(jiān)察的詔令、圣諭，又在《永徽律疏》《唐六典》等法典中內(nèi)含不少監(jiān)察法律法規(guī)，還頒發(fā)實施了《巡察六條》和《風俗廉察四十八條》等單行法規(guī)。
隋沿用了漢《六條問事》，但又有大的改進。隋的巡察系統(tǒng)以司隸臺大夫為首，配備佐官別駕二位，分察畿內(nèi)，分別負責東都和京師的巡察任務(wù)。刺史負責巡察畿外。諸郡由副刺史按照《巡察六條》進行巡察，他們主要任務(wù)是：“一察品官以上理政能不。二察官人貪殘害政。三察豪強奸猾，侵害下人，及田宅逾制，官司不能禁止者。四察水旱蟲災(zāi)，不以實言，枉征賦役，及無災(zāi)妄蠲免者。五察部內(nèi)賊盜，不能窮逐，隱而不申者。六察德行孝悌，茂才異行，隱不貢者。”[19]與漢《六條問事》之間的差別在于，隋的《巡察六條》擴大了監(jiān)察對象的范圍，凡有品級的官員都在監(jiān)察之內(nèi)，尤以地方官員為重點，著重監(jiān)察其是否有理政能力、為官是否貪婪兇殘且有損害國家治理的行為、地方官員是否很好地執(zhí)行中央政策法令等。
唐設(shè)十道巡按，由監(jiān)察御史和其佐官判官以及任務(wù)繁重時還配有支使分察百僚，巡按州縣，且在隋“六察”基礎(chǔ)上又提出新的《巡察六條》：“察官人善惡；察戶口流散，籍帳隱沒，賦役不均；察農(nóng)桑不勤，倉庫減耗；察妖猾盜賊，不事生業(yè)，為私蠹害；察德行孝悌，茂才異等，藏器晦跡，應(yīng)時用者；察黠吏豪宗兼并縱暴，貧弱冤苦不能自申者。”[20]唐的《巡察六條》則更為具體，將官員是否善惡、戶口流散、簿冊隱藏或遺失、農(nóng)桑之事不勤到倉庫減少損耗、德行孝悌、黠吏和豪族等都列入監(jiān)察之內(nèi)。《唐六典》作為唐朝的行政法典，則有章節(jié)專門對監(jiān)察機構(gòu)御史臺的編制、品級、職權(quán)等作了明確的法律規(guī)定。唐朝形成了“律、令、格、式”四種法律形式，尤其在令、式等法律形式中有不少涉及監(jiān)察法規(guī)的內(nèi)容，這說明唐的監(jiān)察立法更為豐富，體例更加嚴謹，已經(jīng)織密起較為嚴實的監(jiān)察法網(wǎng)，標志著中國古代地方監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察立法的進一步發(fā)展。
興盛：古代監(jiān)察立法的健全
宋元明清時期，一方面，地方監(jiān)察法規(guī)涉及面更為廣泛而系統(tǒng)；另一方面，中央層面的監(jiān)察法規(guī)頒布實施日漸豐富，中國古代監(jiān)察法規(guī)更趨完備。
地方監(jiān)察法規(guī)的系統(tǒng)化。為維護皇權(quán)專制的需要，宋代將唐代的“律、令、格、式”四種法律形式改為“敕、令、格、式”，以“敕令”代替“律”。所謂“敕令”，就是指皇帝頒布或下達的法令、命令。編敕也因此成為宋代的立法活動，從宋初的“敕律并行”到后來的“以敕代律”，成為宋代監(jiān)察立法的新發(fā)展。
宋代監(jiān)察法規(guī)還是以地方為主，皇帝大量的詔令編入法典，形成了涉及面廣而又更為系統(tǒng)的地方監(jiān)察法規(guī)。宋代以“詔令”形式出臺了很多有關(guān)監(jiān)察的法律條例，如《誡約監(jiān)司體量公事懷奸御筆手詔》《誡飭臺官言事御筆手詔》《職制令》《職制敕》等，從法律層面精準界定監(jiān)察官的地位和職責，對監(jiān)察機構(gòu)的職能、性質(zhì)、任務(wù)、辦事流程、原則等也作出了明確的法律規(guī)定。
宋在地方設(shè)置“路”這一有別于行政區(qū)的監(jiān)察區(qū)，轉(zhuǎn)運司、提點刑獄司等都是路級機構(gòu)，轉(zhuǎn)運使及副使、轉(zhuǎn)運判官、提點刑獄使、提舉常平使都有職權(quán)對區(qū)的官吏進行監(jiān)察，統(tǒng)稱監(jiān)司。為了對監(jiān)司實行有效監(jiān)察，《職制令》中又專設(shè)“職制門”，對監(jiān)察官的違法違規(guī)行為制定各種具體的懲罰條例。如按察官私自出訪及游樂宴飲的，徒刑處以一年；各監(jiān)司考課應(yīng)該相互通報而不通報或不按實際情況通報的，處以二年徒刑；各監(jiān)司本應(yīng)普遍查訪所管部屬而沒有做到的，責杖一百，做到普遍查訪但不向上級及時匯報的，處以杖八十；各發(fā)運司、監(jiān)司巡歷按察，如果用沿途供給的酒做買賣則杖一百等。
監(jiān)司互監(jiān)法更是體現(xiàn)宋代監(jiān)察法規(guī)的特色。《慶元條法事類·職制門》提出：“諸官司無按察官而有違法及不公事者，發(fā)運、監(jiān)司按察，奏。發(fā)運、監(jiān)司互相覺察。其經(jīng)略安撫、發(fā)運、監(jiān)司屬官，聽逐司互行按舉。”[21]對監(jiān)察官互相監(jiān)察的法律規(guī)定，實現(xiàn)了對監(jiān)察者的再監(jiān)察，為維護和加強皇權(quán)提供了一定的法律保障。
監(jiān)察法規(guī)的日漸健全。遼、金、西夏、元是少數(shù)民族入主中原建立起的專制王朝，在立法上遵循“附會漢法”的原則，基本上以唐宋法典為藍本來制定法典，如遼的《咸雍重修條例》、金的《皇統(tǒng)制》《泰和律義》和西夏的《天盛改舊新定律令》等。元朝在監(jiān)察立法上則有了歷史性突破，監(jiān)察法規(guī)更為健全，不僅地方監(jiān)察法規(guī)更趨細密和完備，而且有中央御史臺臺綱，對中央監(jiān)察機構(gòu)的職能、監(jiān)察權(quán)責、監(jiān)察紀律等作出明確的法律規(guī)定。
元代以詔制、條格、斷例等法律形式，編制了系統(tǒng)而內(nèi)容較為齊全的法典。《至元新格》是元代第一部成文法典，內(nèi)容包括公規(guī)、察獄、治民、賦役等，涉及立法、行政、民事、經(jīng)濟等十個方面。這部法典雖然內(nèi)容單薄，但為后續(xù)的法典修改和完善奠定了基礎(chǔ)。元仁宗時期則將已有格、例中的風紀規(guī)定分門別類編成《風憲宏綱》。這是繼《至元新格》之后元代又一部重要法典，內(nèi)容直指吏治和綱紀，為后續(xù)其他法典的制定夯實了基礎(chǔ)。《大元通制》正是在《風憲宏綱》的基礎(chǔ)上編纂而成，由“三綱一目”四部分法律條文構(gòu)成。所謂“三綱”就是指“詔制、條格與斷例”，而“一目”即指“別類”。《大元通制》是元代一部法律大全，總結(jié)了元世祖以來60多年的法律事例，囊括了行政、民事、監(jiān)察、刑事等各方面法規(guī)。如果說元代前三部重要法典的編纂是在高層尤其是皇帝授意下而為，那么《元典章》則是地方政府和官吏自行編匯而成，將元初到元英宗50多年間各種法律形式和典章制度編成傳世的法律巨著。“在《元典章》和《至元新格》中也都含有監(jiān)察法的內(nèi)容。尤其是《元典章》中所載監(jiān)察法規(guī)，不僅已有適用于中央與地方的明確區(qū)分，而且還有實體法與程序法之別。”[22]
元代出臺的《設(shè)立憲臺格例》則是頗具影響力的單行監(jiān)察法規(guī)，是元代監(jiān)察法的總則，也是當時監(jiān)察立法的典范。該格例主要規(guī)范中央御史臺職權(quán)運行，分憲綱和條例兩部分。憲綱對御史臺的職權(quán)范圍和地位作出明確規(guī)定，而條例則分列糾察事項二十條以及糾彈事項、體糾事項、推糾事項、體察事項、糾劾事項等，共計三十六條。故《設(shè)立憲臺格例》又稱“定臺綱36條”，都是糾正百僚違失、懲處百官非法的法規(guī)。在元代中央層次還有《監(jiān)察則管體察》《臺察咨稟等事》等監(jiān)察法規(guī)，同時參照《設(shè)立憲臺格例》，又頒布了《行臺體察等例》《察司體察等例》等地方監(jiān)察法規(guī)。《元典章》將《設(shè)立憲臺格例》編入臺綱類目。臺綱分為內(nèi)臺與行臺，各自收錄一系列監(jiān)察法規(guī)。內(nèi)臺的監(jiān)察法規(guī)有《設(shè)立憲臺格例》《體察人員勾當》《臺察咨稟等事》《監(jiān)察則管體察》等，而行臺的監(jiān)察法規(guī)包括《行臺體察等例》《立行御史臺官》等。元代由此形成了中央與地方、內(nèi)臺與行臺相結(jié)合的監(jiān)察法律網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)察法律體系，元代監(jiān)察立法日趨細密而健全。
監(jiān)察法規(guī)的完備。到了明清時期，中國古代監(jiān)察立法已經(jīng)步入封建法律的完備階段，明代的《憲綱條例》和清代的《欽定臺規(guī)》將封建時代的單行監(jiān)察法規(guī)建設(shè)推向了頂峰。
明代在監(jiān)察立法上承上啟下，頗有建樹。明太祖既領(lǐng)銜編制了《大明律》《大誥》，又親制了針對監(jiān)察機關(guān)的具體立法。明太祖在位期間，制定了《責任條例》，強化對地方百官的監(jiān)察；制定了《憲綱總例》，對都察院及十三道和地方上的按察司等風憲衙門的職責都有總體性規(guī)定，以整肅朝政、嚴格法紀；制定了《糾劾官邪規(guī)定》，為監(jiān)察官維護朝廷綱紀之重任，糾彈奸邪小人、心術(shù)不正之徒和貪贓枉法的官員以及監(jiān)察官互相檢舉彈劾等提供了具體規(guī)范。另外，還針對六科給事中、通政使司等制定了《六科給事中》和《通政使司典章》的總例及事例，以及出臺了《出巡事宜》《巡撫六察》等監(jiān)察法規(guī)。明朝之后歷代在監(jiān)察法規(guī)上有所增補，并集明朝已有相關(guān)法律條款之大成，編制了《憲綱條例》，收入明代法律匯編《大明會典》之中。由于《憲綱條例》原文本失傳，我們只能從《大明會典》的專章中了解到有關(guān)都察院、通政使司和六科給事中的相關(guān)法規(guī)。《大明會典》中記載的有關(guān)都察院機關(guān)法規(guī)體例龐大，典中有典，各種法規(guī)條款共計十五部分，具體包括風憲總例十條；督撫建置；各道分隸；糾劾官邪十條；考復(fù)百官五條；急缺選用；奏請點差二十項；出巡事宜；照刷文卷六條；回道考察三十九條；問擬刑名；追問公事，附伸冤；審錄罪囚，附審決；監(jiān)禮糾儀十八條；撫按通例二十一條，以及南京都察院事例二十八條。[23]《大明會典》中所載的通政使司法規(guī)分為典章和事例兩大部分。典章或稱為總例，共有五條十一款，規(guī)定了通政使司的職權(quán)范圍。事例則列述了該司具體工作細則，共有六條，另加南京通政使司事例六條以及中書舍人條例二十六條，都歸附于通政使司的法規(guī)之中。《大明會典》中所載的六科給事中法規(guī)也分為總例和各科事例兩大部分，總例有三十六條，而各科事例條數(shù)不等。[24]明代既有中央層面的立法，又有不斷完善的地方立法，還有具體的部門監(jiān)察法規(guī)及施行細則，如御史出行細則以及針對監(jiān)察官作風建設(shè)的具體監(jiān)察紀律（《監(jiān)官遵守條款》《監(jiān)紀九款》等）。明代在監(jiān)察立法上頗有建樹，既是對漢唐宋元的繼承與發(fā)展，又為清朝監(jiān)察立法提供了歷史參照。
清朝監(jiān)察法集歷代監(jiān)察法之大成。清代因襲明代的《憲綱條例》，創(chuàng)制了中國封建社會最完備的一部監(jiān)察法典《欽定臺規(guī)》，其體例分為八類：一是訓(xùn)典，主要編入清朝皇帝有關(guān)監(jiān)察的“圣制、圣諭、諭旨”，“以昭法守”；二是憲綱，包括序官（規(guī)定都察院的組織機構(gòu)及其沿革）、陳奏（匯輯歷代皇帝有關(guān)御史陳奏的各項諭令）、典禮、考績、會讞、辯訴六項；三是六科的規(guī)定；四是各道的權(quán)限；五是五城御史十款監(jiān)察條例、事例；六是稽察；七是巡察；八是通例。[25]《欽定臺規(guī)》對監(jiān)察機構(gòu)的權(quán)責、監(jiān)察對象、監(jiān)察任務(wù)、監(jiān)察官的監(jiān)察紀律以及考選、升轉(zhuǎn)、禮節(jié)等都有明確的法規(guī)，形成了類似總則性質(zhì)的監(jiān)察法規(guī)。《都察院則例》類似監(jiān)察法分則，是《欽定臺規(guī)》的實施細則，將《欽定臺規(guī)》八類又劃分為四十多門類，以使監(jiān)察法規(guī)更具可操作性。這兩部法典相互配合，幾乎系統(tǒng)地反映了清朝監(jiān)察體制的全貌。
古代監(jiān)察立法的鏡鑒
審思中國古代監(jiān)察立法，意味著我們應(yīng)該更好地與歷史進行對話，去挖掘中國古代監(jiān)察立法的精華部分和歷史智慧，以助推新時代反腐敗國家立法和監(jiān)察立法高質(zhì)量發(fā)展。中國古代監(jiān)察立法不斷完備，以令（詔、制）、律、式、格、敕等不同法律形式展現(xiàn)出來，既內(nèi)含在諸法合體之中，也有單行監(jiān)察法規(guī)。中國古代監(jiān)察立法從草創(chuàng)走向完備，也為新時代監(jiān)察立法留下豐富啟示與歷史鏡鑒。
不斷完善監(jiān)察立法，推動監(jiān)察工作于法有據(jù)，增強監(jiān)察工作的規(guī)范性、權(quán)威性和合法性。先秦時期已經(jīng)從習俗到習慣法，逐步發(fā)展為成文法，但這時期監(jiān)察立法尚未獨立出來。秦漢時期監(jiān)察法律法規(guī)隨著中央集權(quán)專制制度的強化而發(fā)展。隋唐五代中國古代法律文化進入鼎盛期，在唐代“律、令、格、式”的法律形式中有著諸多的監(jiān)察法律法規(guī)。宋代監(jiān)察法律法規(guī)以“敕、令、格、式”的形式出現(xiàn)，監(jiān)察立法范圍更廣。元代監(jiān)察立法出現(xiàn)歷史性突破，頗具規(guī)模的《設(shè)立憲臺格例》作為單行監(jiān)察法規(guī)出臺實施。明清監(jiān)察立法逐漸系統(tǒng)而完備，清代的《欽定臺規(guī)》是中國封建社會最后也是最完備的一部監(jiān)察法典。中國古代監(jiān)察立法為監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察權(quán)的確立、行使以及監(jiān)察官的職掌和權(quán)力行使等都作出了法律規(guī)范，增強了監(jiān)察工作的合規(guī)范性與合法律性。
新時代，面對反腐敗斗爭的新形勢、新挑戰(zhàn)，同樣應(yīng)當審思如何持續(xù)推進反腐敗國家立法，不斷提高監(jiān)察立法的科學性、精細化水平，有條不紊地推進反腐敗工作的規(guī)范化與法治化。作為基礎(chǔ)性法律，監(jiān)察法在反腐敗立法具有基石性地位，要做到與時俱進，尤其針對新型腐敗和隱性腐敗的防治，及時修法立法，做到有法可依。要嚴密法度以清源，做到統(tǒng)籌“立”法、及時“改”法、適時“廢”法，對不適宜新型腐敗和隱性腐敗治理的法規(guī)條例要及時清理、及時修訂。既要及時并系統(tǒng)回應(yīng)監(jiān)察實踐中出現(xiàn)的新難題、新需要，持續(xù)制定新的監(jiān)察法規(guī)，又要制定并逐漸完善與監(jiān)察法相配套的法律法規(guī)，使之更為具體化與可操作化，做實做細并提升現(xiàn)有監(jiān)察法的執(zhí)行力度。
健全監(jiān)察法規(guī)體系，規(guī)范監(jiān)察行為，切實維護社會公平正義。從萌發(fā)草創(chuàng)到系統(tǒng)具象，從簡易到豐富，從監(jiān)察法寓于刑法、行政法之中到單行監(jiān)察法規(guī)再到完整監(jiān)察法典，中國古代監(jiān)察立法不斷完備，構(gòu)成中國古代法律體系中獨具特色的重要組成部分。隨著監(jiān)察立法的不斷系統(tǒng)完備，中國古代已然形成了覆蓋中央與地方、內(nèi)臺與行臺交相輝映的監(jiān)察法律網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)察法律體系，監(jiān)察立法更為慎密而健全，由此既能對監(jiān)察對象進行有效監(jiān)察，也能更好地規(guī)約監(jiān)察者。
新時代，推進反腐敗國家立法，同樣需要做到“于法周延”，系統(tǒng)集成，凝聚立法體系的合力。換言之，要在不斷完善監(jiān)察法的同時，及時健全反腐敗組織與行為方面的立法，并補齊反腐敗程序、反腐敗監(jiān)督與反腐敗救濟等方面的立法短板，以更加完備的監(jiān)察法律體系助推監(jiān)察體制改革的深化。隨著監(jiān)察相關(guān)法律和條例的出臺實施，監(jiān)察與司法、審計等關(guān)系發(fā)生了一定變化，需要完善法律，做到法法銜接與貫通。一方面，應(yīng)修改《中華人民共和國立法法》，賦予國家監(jiān)察委員會同等的立法權(quán)限和立法效力，并可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出法律案和法律解釋要求；另一方面，應(yīng)修改《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國審計法》等相關(guān)法律，以便能夠與《中華人民共和國監(jiān)察法》相銜接。要促進監(jiān)察程序與刑事訴訟的法法銜接與流程貫通。既要在立法上強調(diào)刑訴法與監(jiān)察法的一致性與緊密銜接，又應(yīng)當在線索處置、立案移送與審查起訴等方面與審計機關(guān)、司法機關(guān)等其他機關(guān)建立法法銜接機制。在具體案件審理時，要以監(jiān)察法、公務(wù)員法、政務(wù)處分法、刑事訴訟法與刑法等為依據(jù)，貫通執(zhí)紀執(zhí)法，促進監(jiān)刑銜接、監(jiān)司銜接與監(jiān)檢銜接。
加強監(jiān)察文化建設(shè)。古代監(jiān)察文化積淀深厚，既有“兩袖清風”的政治操守觀、“剛正不阿”義氣觀與“激濁揚清”的治腐立廉觀等，又有言諫糾彈文化和異彩紛呈的監(jiān)察立法文化等。
新時代，監(jiān)察文化應(yīng)當是中國特色社會主義文化建設(shè)的重要內(nèi)容，是深化國家監(jiān)察體制改革和反腐敗斗爭的強大思想武器。應(yīng)進一步弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，不斷加強監(jiān)察文化建設(shè)與法治教育，構(gòu)建“三不腐”的長效機制，促進公職人員形成審慎用權(quán)、秉公用權(quán)的道德自覺，保持健康的心理狀態(tài)，明白什么可為，什么不可為，從心靈深處懂得知敬畏、存戒懼、守底線。應(yīng)當秉持“不忘本來、吸收外來、面對未來”的原則，促進中國古代監(jiān)察文化精華尤其是監(jiān)察立法文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展，厚植以人民至上為價值取向、以強化權(quán)力制約為監(jiān)督取向、以敢于獻納諫正、崇尚忠誠干凈擔當為責任取向以及融價值觀念、行為規(guī)范、法治思維、法治原則、法治精神為一體的新時代具有中國特色的監(jiān)察文化，從而更好地促進筑牢思想防線、守住廉潔底線與劃定法律紅線，營造崇廉拒腐、風清氣正的政治生態(tài)，確保權(quán)力在法治軌道上運行。
注釋
[1]《堅持用改革精神和嚴的標準管黨治黨 堅決打好反腐敗斗爭攻堅戰(zhàn)持久戰(zhàn)總體戰(zhàn)》，《人民日報》，2025年1月7日，第1版。
[2]《深入推進黨的自我革命 堅決打贏反腐敗斗爭攻堅戰(zhàn)持久戰(zhàn)》，《人民日報》，2024年1月9日，第1版。
[3][4][5]《周禮（上）》，徐正英、常佩雨譯注，北京：中華書局，2014年，第28～29、735、752頁。
[6][7][8]睡虎地秦墓竹簡整理小組：《睡虎地秦墓竹簡》，北京：文物出版社，1990年，第176、177、133頁。
[9]李林甫等：《唐六典》，北京：中華書局，1992年，第379頁。
[10]李昉：《太平御覽》第三卷，石家莊：河北教育出版社，1994年，第386頁。
[11]顧炎武：《日知錄》，西安：陜西人民出版社，1998年。
[12]蕭統(tǒng)：《文選》卷59，北京：中華書局，1977年，第819頁。
[13][14][15][16]房玄齡等：《晉書》第1冊，北京：中華書局，1974年，第57、57、58、78頁。
[17][18]令狐德棻等：《周書》第二冊，北京：中華書局，1971年，第382～390、116頁。
[19]魏征等：《隋書》第三冊，北京：中華書局，1973年，第797頁。
[20]歐陽修、宋祁：《新唐書》第四冊，北京：中華書局，1975年，第1240頁。
[21]彭勃主編：《中華監(jiān)察大典：法律卷》，北京：中國政法大學出版社，1994年，第399頁。
[22]張晉藩：《中國古代監(jiān)察法的歷史價值——中華法系的一個視角政法論壇》，《中國政法大學學報》，2005年第6期。
[23][24][25]彭勃、龔飛：《中國監(jiān)察制度史》，北京：人民出版社，2019年，第199、198、230頁。
The Evolution of Ancient Supervisory Legislation and Its Role for Contemporary Reference
Shu Shaofu
Abstract: From its initial emergence to its vigorous development, ancient Chinese supervisory legislation has continuously become more specific and systematic, presenting itself in various legal forms such as edicts (orders, regulations), laws, forms, regulations, and imperial edicts, etc. Some were integrated into comprehensive laws, while others were issued as separate regulations. Supervisory legislation occupied a crucial position in the ancient Chinese supervisory system and was a powerful tool for maintaining the two major ancient supervisory systems of advice-criticism and investigation-punishment. Its essence is an important treasure of Chinese excellent traditional culture. Purpose of looking back at history and examining ancient supervisory legislation is to explore its valuable heritage and draw historical lessons to promote the high-quality development of anti-corruption national legislation in the new era.
Keywords: ancient supervisory legislation, anti-corruption national legislation, Chinese excellent traditional culture
責 編∕肖晗題 美 編∕梁麗琛
