【摘要】完善的人口服務(wù)體系是現(xiàn)代社會人口再生產(chǎn)的必要條件。伴隨我國人口、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新階段，建立、健全更高水平的人口服務(wù)體系，既能從供需兩側(cè)支撐經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要，又能從多層次滿足人民高品質(zhì)生活需求。盡管我國已經(jīng)初步建成以“七有”為主體的基本公共服務(wù)體系，但綜合、協(xié)調(diào)、完整的人口服務(wù)體系尚未形成，服務(wù)范圍和內(nèi)容與人口高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)、人民高品質(zhì)生活需求仍存在一定差距。“十五五”時期，應(yīng)以落實全面深化改革任務(wù)為主線，以促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展為總體目標(biāo)，以積極應(yīng)對少子化和老齡化為主要方向，以“一老一小”為重點內(nèi)容，以優(yōu)化生育保障制度、養(yǎng)老服務(wù)制度和人口管理制度為核心，加快建設(shè)覆蓋全人群、全過程、全生命周期的服務(wù)體系，提高各類服務(wù)的協(xié)作效率，編制服務(wù)體系的基本清單，補齊服務(wù)短板弱項，強化人才和信息支撐能力，為塑造素質(zhì)優(yōu)良、總量充裕、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、分布合理的現(xiàn)代化人力資源提供基本人口條件。
【關(guān)鍵詞】人口服務(wù) 高質(zhì)量發(fā)展 深化改革 公共服務(wù)
【中圖分類號】C924.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.12.002
【作者簡介】賀丹，第十四屆全國政協(xié)委員，中國人口與發(fā)展研究中心主任、研究員，健康和人口發(fā)展戰(zhàn)略研究院首席專家，中國人口學(xué)會副會長。研究方向為人口發(fā)展戰(zhàn)略。主要著作有《中國人口展望（2024）：邁向高質(zhì)量發(fā)展的未來》、《世界人口發(fā)展與政策應(yīng)對》（主編）等。史毅，健康和人口發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員。研究方向為人口遷移與流動、社會調(diào)查方法。主要論文有《全生命周期視角下生育支持政策體系的建設(shè)路徑》《生育支持政策的系統(tǒng)性重塑：挑戰(zhàn)與應(yīng)對》等。
健全人口服務(wù)體系是人口高質(zhì)量發(fā)展的必要條件
2022年以來，我國開始進(jìn)入人口減量發(fā)展階段，少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化成為人口發(fā)展新常態(tài)，推進(jìn)中國式現(xiàn)代化面臨新的人口環(huán)境和條件。“十五五”時期，我國人口發(fā)展形勢更加復(fù)雜，將呈現(xiàn)總?cè)丝跍p少、出生人口減少、勞動年齡人口減少、老年人口增加、高齡人口增加、失能老年人增加等“三減三增”的階段性特征。全面認(rèn)識、正確看待我國人口發(fā)展新形勢，[1]積極應(yīng)對多重人口轉(zhuǎn)變和非均衡發(fā)展的疊加影響，[2]提升宏觀政策調(diào)控緊迫性、前瞻性、科學(xué)性和有效性，[3]加快健全覆蓋全人群、全過程、全生命周期的人口發(fā)展支持和服務(wù)體系，既是新時代加大“投資于人”力度的重要體現(xiàn)，又是綜合系統(tǒng)應(yīng)對少子化、老齡化的重要舉措，還是以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化的理論和實踐焦點。在不同歷史時期，黨和國家都高度重視人口服務(wù)體系建設(shè)，在滿足人民群眾的生活需要、增進(jìn)人民福祉等方面發(fā)揮重要作用。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強調(diào)：“要樹立戰(zhàn)略眼光，順應(yīng)人民對高品質(zhì)生活的期待，適應(yīng)人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕的進(jìn)程，不斷推動幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶取得新進(jìn)展。”2024年，黨的二十屆三中全會作出“健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系”的決策部署，要求“健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務(wù)體系”，為新發(fā)展階段完善人口服務(wù)體系指明方向。
完善的人口服務(wù)體系是現(xiàn)代社會人口再生產(chǎn)的必要條件，是國家公共服務(wù)體系的主體。馬克思認(rèn)為，社會再生產(chǎn)包括物質(zhì)資料再生產(chǎn)和人口再生產(chǎn)，兩種再生產(chǎn)的平衡是保障人類社會可持續(xù)發(fā)展的必要條件。人口再生產(chǎn)是新老世代更替的過程。在傳統(tǒng)社會中，家庭是人口再生產(chǎn)的主體，承擔(dān)生育、養(yǎng)育、教育、養(yǎng)老等主要責(zé)任。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，物質(zhì)資料再生產(chǎn)趨強、人口再生產(chǎn)趨弱，兩種再生產(chǎn)失衡。在現(xiàn)代社會中，人口再生產(chǎn)的部分功能由家庭轉(zhuǎn)向社會。為保障人口再生產(chǎn)的可持續(xù)性，以政府為主導(dǎo)的人口服務(wù)成為重要的社會服務(wù)，涵蓋婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育、就業(yè)、養(yǎng)老等領(lǐng)域，成為國家公共服務(wù)體系的主體。
投資人口就是投資經(jīng)濟(jì)，健全人口服務(wù)體系是新的歷史條件下經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要動力。人口服務(wù)體系建設(shè)的本質(zhì)是“投資于人”。當(dāng)前，我國人口發(fā)展已由增量發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)闇p量發(fā)展，加大人口服務(wù)投入成為提升人口素質(zhì)、創(chuàng)造人口素質(zhì)紅利的重要途徑。2035年，我國將基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，人民群眾對人口服務(wù)的需求發(fā)生顯著變化、層次不斷提高。家庭結(jié)構(gòu)日益小型化，傳統(tǒng)的養(yǎng)老撫幼功能弱化，“一老一小”服務(wù)成為人民群眾的“急難愁盼”。這些變化既對人口服務(wù)體系建設(shè)提出更高要求，也為貫徹優(yōu)先投資于人的理念、塑造現(xiàn)代人力資源體系、有效提升生產(chǎn)率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供巨大空間。世界銀行評估，近年來，中國服務(wù)業(yè)在經(jīng)濟(jì)總量中的占比已上升至略高于50%，但仍遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體約75%的平均水平。這說明我國人口服務(wù)體系建設(shè)擁有巨大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>
高品質(zhì)生活需要全人群、全過程、全生命周期的高質(zhì)量人口服務(wù)體系。人口服務(wù)體系是一個包括服務(wù)主體、服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式以及相應(yīng)的制度體系和運行機制的系統(tǒng)構(gòu)架（見圖1）。中國式現(xiàn)代化是實現(xiàn)人的全面發(fā)展的現(xiàn)代化。堅持以人民為中心的發(fā)展思想，滿足人民群眾對高品質(zhì)生活的需求，要求人口服務(wù)體系要覆蓋全人群、全過程、全生命周期。全人群，就是要面向所有人群的服務(wù)需求，注重滿足嬰幼兒、老年人、流動人口、新業(yè)態(tài)人員、殘疾人等群體的需求；全過程，就是涵蓋服務(wù)的各個環(huán)節(jié)，形成完整的服務(wù)鏈條，注重事前宣傳倡導(dǎo)，事后效果評估、優(yōu)化調(diào)整；全生命周期，就是要滿足少兒人口、勞動年齡人口、老年人口等各年齡段人口的服務(wù)需求，注重人口年齡結(jié)構(gòu)對人口服務(wù)需求的影響，注重個體在不同年齡階段服務(wù)需求的差異。人口服務(wù)的制度體系，是關(guān)于人口服務(wù)的基本原則和根本規(guī)定，主要包括生育保障、養(yǎng)老服務(wù)、人口管理等制度。人口服務(wù)的運行體系，主要包括黨的領(lǐng)導(dǎo)、財政投入、責(zé)任分擔(dān)、統(tǒng)計監(jiān)測、信息管理等。
建設(shè)世界最大的人口服務(wù)體系具備良好現(xiàn)實基礎(chǔ)
當(dāng)前，我國與人的全面發(fā)展相關(guān)的公共服務(wù)不斷完善，覆蓋全人群、全生命周期的服務(wù)持續(xù)健全，服務(wù)政策呈現(xiàn)出多層次、多樣化等特征，[4]初步建成以幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶“七有”為主要內(nèi)容的基本公共服務(wù)體系，人口服務(wù)體系的整體框架已具雛形。[5]各地以“一老一小”為重點內(nèi)容，通過完善生育支持政策體系和基本養(yǎng)老服務(wù)體系，持續(xù)減輕生育、養(yǎng)育、教育和養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，在輔助生殖服務(wù)保障、生育假期、育兒補貼、普惠托育、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等新興領(lǐng)域取得積極進(jìn)展。
幼有所育、學(xué)有所教投入力度持續(xù)增強。普惠托育服務(wù)能力不斷增強，全國千人口托位數(shù)接近4個，總托位數(shù)接近500萬個，托育服務(wù)全職從業(yè)人員超過100萬人。城鄉(xiāng)學(xué)前教育布局不斷優(yōu)化，普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)90%，九年義務(wù)教育鞏固率約96%。義務(wù)教育階段隨遷子女在公辦學(xué)校就讀和享受政府購買學(xué)位比例約97%。高等教育毛入學(xué)率超過60%，進(jìn)入普及化階段。
勞有所得支持能力不斷提升。實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略。強化專業(yè)技能提升培訓(xùn)，養(yǎng)老服務(wù)管理、嬰幼兒發(fā)展與健康管理、護(hù)理等專業(yè)人才數(shù)量快速增長。生育保險覆蓋面鞏固擴(kuò)大。2024年，生育保險參保人數(shù)2.53億人，享受各項生育保險待遇接近3000萬人次，生育保險基金待遇支出1431.78億元，13個省份所有統(tǒng)籌區(qū)生育津貼均可直接發(fā)放至個人。
老有所養(yǎng)保障水平持續(xù)改善。居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系逐步建立。目前，養(yǎng)老機構(gòu)護(hù)理型床位占比超過60%，各類養(yǎng)老機構(gòu)和設(shè)施超過40萬，養(yǎng)老床位超過800萬張，共有4300多萬人享受老年人補貼。探索長期護(hù)理保險制度，覆蓋約1.8億人，累計260余萬人享受待遇。實施個人養(yǎng)老金制度試點。
病有所醫(yī)、住有所居、弱有所扶服務(wù)范圍得到擴(kuò)大。醫(yī)療保障實現(xiàn)全民覆蓋。2024年，居民人均預(yù)期壽命達(dá)到79歲，基本醫(yī)療參保覆蓋面穩(wěn)定在95%以上。住房優(yōu)惠政策不斷擴(kuò)面。城鎮(zhèn)人均住房建筑面積超過40平方米。階段性擴(kuò)大低保等社會保障政策覆蓋面。將更多困難群體納入保障范圍，低保、低收入住房困難家庭基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保。
人口服務(wù)供給與群眾需求匹配面臨的困難和挑戰(zhàn)
各地圍繞生育、養(yǎng)育、教育、就業(yè)陸續(xù)出臺一系列人口服務(wù)政策舉措，取得積極進(jìn)展，但與人民群眾日益增長的對高品質(zhì)服務(wù)的需求還有一定差距，[6]存在綜合治理能力不足、[7]“一老一小”服務(wù)短板突出、[8]服務(wù)保障協(xié)同性不高、[9]財政支持投入不足、[10]體系建設(shè)缺乏理論支撐等問題挑戰(zhàn)，[11]綜合、協(xié)調(diào)、完整的支持和服務(wù)體系尚未成熟。[12]
整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性有待加強。人口服務(wù)體系的體制機制尚不健全，主要是缺乏高層次人口服務(wù)體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制，部門之間的協(xié)作機制不夠成熟，政策合力有待提升。人口服務(wù)體系建設(shè)的相關(guān)政策體系不夠順暢，相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性不足，人口服務(wù)的基本內(nèi)涵、部門職責(zé)分工、服務(wù)對象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任等尚未得到清晰界定，人口服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)較為分散。全國統(tǒng)一的人口管理制度尚未形成，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的人口服務(wù)體系建設(shè)較不平衡。
全人群、全過程、全生命周期未充分覆蓋。從全人群角度看，現(xiàn)有的服務(wù)體系難以與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中產(chǎn)生的新人群、新需求相適應(yīng)，如新就業(yè)形態(tài)群體的勞動保障需求，大齡單身群體的婚戀服務(wù)需求，未婚群體的輔助生殖服務(wù)需求。個別地區(qū)將生育支持政策理解為對二孩和三孩戶籍家庭的支持，一孩家庭和流動人口的生育支持成為空白。從全過程角度看，事前服務(wù)不充分，一些群眾對相關(guān)政策知之不多、知之不詳；事中服務(wù)不暢通，標(biāo)準(zhǔn)體系不成熟，托育、養(yǎng)老等綜合監(jiān)管難度大；事后服務(wù)跟進(jìn)不夠，尚未建立系統(tǒng)的人口服務(wù)評估機制。從全生命周期角度看，生育支持政策集中于生育和養(yǎng)育階段，婚戀、教育、住房等方面政策較少，婚嫁階段的政策支持相對滯后。
服務(wù)保障重“物”輕“人”，人才、信息、投入不足。當(dāng)前，在補齊人口服務(wù)體系短板的過程中，無論是養(yǎng)老服務(wù)還是托育服務(wù)，多數(shù)投入側(cè)重機構(gòu)、床位、托位等“補磚頭”的硬件建設(shè)，運營管理、人才培養(yǎng)、薪酬待遇、職稱評定、信息支撐等“補人頭”的軟件保障則難以及時跟進(jìn)，養(yǎng)老托育領(lǐng)域出現(xiàn)專業(yè)人員短缺、人員流動性大、從業(yè)積極性不高等問題，人口信息與相關(guān)服務(wù)政策和資源對接共享、互聯(lián)互通存在一定障礙，不同地區(qū)的財政支持力度和政策落實情況存在差距，機構(gòu)運營成本偏高、服務(wù)效率較低、行業(yè)生存困難，一些地區(qū)養(yǎng)老床位和嬰幼兒托位使用率長期保持在50%左右，接近一半的床位或托位處于閑置狀態(tài)。
支撐“一老一小”服務(wù)的基本保障制度尚未定型。生活照料、醫(yī)療護(hù)理、安寧療護(hù)等“一老”相關(guān)服務(wù)，生育、養(yǎng)育等“一小”相關(guān)服務(wù)，是人民群眾感受負(fù)擔(dān)較重的問題，也是保障制度相對薄弱的領(lǐng)域，“有服務(wù)”但“難負(fù)擔(dān)”的問題亟須重視。長期護(hù)理保險尚未在全國推廣普及，難以全面減輕失能老人照護(hù)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；安寧療護(hù)保障范圍局限于重癥腫瘤患者，缺少糾紛處置的法律規(guī)范，發(fā)展后勁不足；生育保險覆蓋不足且基金規(guī)模較小，生育補貼制度尚未建立，難以滿足全體城鄉(xiāng)居民的生育保障需求；生殖健康保障不充分，生育力保護(hù)工作和輔助生殖技術(shù)應(yīng)用負(fù)擔(dān)較重；普惠托育服務(wù)的生均補貼制度尚未建立，以民辦機構(gòu)為主體的托育行業(yè)運營發(fā)展艱難。
以體制機制改革為主線推動人口服務(wù)體系建設(shè)
面向中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略需求，“十五五”時期應(yīng)以應(yīng)對老齡化、少子化為重點，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，將人口發(fā)展支持和服務(wù)體系建設(shè)作為全面深化改革的重點任務(wù)，打破理念認(rèn)知、體制機制、服務(wù)銜接、經(jīng)費統(tǒng)籌、人才支撐和信息互通等方面的障礙，加快健全覆蓋全人群、全過程、全生命周期的人口服務(wù)環(huán)境，對內(nèi)提升以人口素質(zhì)為內(nèi)核的人口競爭力，對外塑造以中華文明為內(nèi)核的人口親和力，為推進(jìn)中國式現(xiàn)代化提供強大的人口支撐。
打破理念認(rèn)知障礙，設(shè)置一個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。一是建立高層次議事協(xié)調(diào)機制。在中央層面完善人口工作綜合協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)、工作推進(jìn)、任務(wù)督辦和監(jiān)測評估機制，將核心指標(biāo)納入地方綜合考核。加強黨對人口服務(wù)體系建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一各級黨政領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門對人口工作的思想認(rèn)識，引導(dǎo)全社會認(rèn)識到“投資于人”的重要性和緊迫性。二是優(yōu)化新時代人口發(fā)展戰(zhàn)略。對照強國建設(shè)、民族復(fù)興的宏偉目標(biāo)，擬定人口發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃，明確人口服務(wù)體系建設(shè)在人口發(fā)展戰(zhàn)略中的功能地位，提高各級黨委政府對人口服務(wù)體系建設(shè)工作的重視程度。三是研究編制人口服務(wù)發(fā)展規(guī)劃。開展“十五五”人口服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃的前期研究論證，列出需要加快研究制定的服務(wù)項目清單，以及配套的重點工程和行動計劃，強化人口服務(wù)體系建設(shè)與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、社會保障事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、教育事業(yè)、老年事業(yè)等領(lǐng)域規(guī)劃的銜接落實，發(fā)揮規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，明確新時代人口服務(wù)體系的基本內(nèi)涵、框架、內(nèi)容、目標(biāo)和方向。
打破體制機制障礙，制定一套政策規(guī)范準(zhǔn)則。一是建立政策合理性審查制度，提升資源統(tǒng)籌和過程管理水平。在明確新時代人口服務(wù)體系基本內(nèi)涵、框架、內(nèi)容、目標(biāo)和方向的基礎(chǔ)上，發(fā)揮規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，開展“十五五”各類公共服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃的宏觀一致性、政策合法性和服務(wù)可及性審查，梳理需要增加、調(diào)整或簡化的服務(wù)項目和流程清單，確保社會保障事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、教育事業(yè)、老年事業(yè)、人力資源事業(yè)、文化事業(yè)等領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃、重點工程和行動計劃與人口服務(wù)體系建設(shè)需求有效銜接。二是做好服務(wù)資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在少子化、老齡化趨勢下，將育幼資源和醫(yī)養(yǎng)資源的協(xié)調(diào)發(fā)展作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人口服務(wù)資源的重點領(lǐng)域。統(tǒng)籌0～6歲育幼服務(wù)資源協(xié)調(diào)發(fā)展，規(guī)范引導(dǎo)幼兒園富余的場地、教師資源向下延伸，提供普惠托育服務(wù)，建立基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、婦幼保健機構(gòu)與托育機構(gòu)簽約服務(wù)的激勵機制，促進(jìn)托育服務(wù)增加供給、降低價格、提升質(zhì)量。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人口變動與教育和醫(yī)療資源相適應(yīng)，依據(jù)出生人口和學(xué)齡人口變動趨勢規(guī)律，做好教育和醫(yī)療資源配置的中長期規(guī)劃，提高各類公共服務(wù)資源的利用效率。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)醫(yī)療服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)資源相融合，理順人、財、物、管等方面的體制機制，制定老年人在養(yǎng)老床位和醫(yī)療床位之間的轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)，全面建立長期護(hù)理保險制度，促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。三是做好標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。調(diào)整托育服務(wù)發(fā)展評價指標(biāo)與地方嬰幼兒數(shù)量和服務(wù)需求相銜接，增加每千名3歲以下嬰幼兒擁有托位數(shù)、嬰幼兒入托率和普惠托位占比指標(biāo)，并將其作為托育服務(wù)發(fā)展的重點評估目標(biāo)，避免托位供給不足與托位空置率高并存的發(fā)展困境。推動托育服務(wù)財政投入與幼兒園同標(biāo)準(zhǔn)、同部署，參照幼兒園生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費投入標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)實際收托數(shù)向托育機構(gòu)發(fā)放生均補貼。支持幼兒園教師轉(zhuǎn)型提供托育服務(wù)，規(guī)范建立幼兒園教師與保育員職業(yè)的資格轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)、職稱接續(xù)規(guī)范和崗位技能再培訓(xùn)的內(nèi)容與流程。完善養(yǎng)老護(hù)理員等養(yǎng)老服務(wù)技能人才職業(yè)技能等級制度，明確養(yǎng)老服務(wù)技能人才的評價主體、評價管理、評價結(jié)果使用等關(guān)鍵性問題，拓寬養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)成長通道。
打破服務(wù)銜接障礙，編制一套服務(wù)體系清單。一是編制“一件事”服務(wù)清單，強化人口服務(wù)體系的可及性。按照促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展的總體原則，從全過程的視角優(yōu)化各類人口事件的服務(wù)對象、流程、方式和內(nèi)容，避免政策沖突和矛盾。全面啟動“生育一件事”行動，做好青少年生殖健康教育、早孕關(guān)愛、生育力評價、婚檢、孕檢、產(chǎn)檢、出生缺陷防治、輔助生殖技術(shù)應(yīng)用等服務(wù)項目的統(tǒng)籌銜接，為生育力保護(hù)構(gòu)建政策和服務(wù)支撐；規(guī)范推廣“出生一件事”服務(wù)清單，整合孕產(chǎn)婦建檔、新生兒出生醫(yī)學(xué)證明、兒童預(yù)防接種、戶口登記、醫(yī)保參保、社保卡申領(lǐng)等服務(wù)事項聯(lián)辦；探索設(shè)計“養(yǎng)老一件事”場景，細(xì)化基本養(yǎng)老服務(wù)清單，整合分散在多部門的為老服務(wù)政策，支持不同年齡段、不同類別的老年人就近享受生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉、緊急救援等多樣化、個性化的養(yǎng)老服務(wù)。二是編制“一站式”服務(wù)平臺，強化人口服務(wù)體系的系統(tǒng)性。建立人口服務(wù)智慧信息平臺，從全生命周期的視角集成匯總婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、文體、救助等領(lǐng)域的服務(wù)信息。豐富服務(wù)平臺的形式和內(nèi)容，滿足少兒人口、勞動年齡人口、老年人口等不同年齡段人群政策咨詢、機構(gòu)查詢、服務(wù)申請、資格核驗、待遇享受等方面服務(wù)需求，確保各類服務(wù)的綜合性和協(xié)同性。三是建立“標(biāo)準(zhǔn)化”服務(wù)規(guī)范，提升人口服務(wù)體系的公平性。探索取消人口服務(wù)中的戶籍、城鄉(xiāng)、區(qū)域和孩次差異，建立以常住人口為主的人口服務(wù)體系，保障流動人口享有與戶籍人口同等的人口服務(wù)，避免在人口服務(wù)體系建設(shè)過程中產(chǎn)生新的不平等，擴(kuò)大人口服務(wù)覆蓋范圍，加強對低收入群體、留守兒童、流動兒童、特殊兒童、困境兒童、隨遷老人等重點人群的服務(wù)保障力度，確保服務(wù)在各類人群中的公平性。四是完善效果評價機制，以考核評估引導(dǎo)人口服務(wù)體系有序發(fā)展。建立健全人口服務(wù)體系不是一項簡單的民生福利保障，而是一項重要的未來社會投資。應(yīng)當(dāng)著眼于人口素質(zhì)的全面提升，側(cè)重人口服務(wù)體系在穩(wěn)定女性職業(yè)發(fā)展預(yù)期、減輕家庭生育養(yǎng)育負(fù)擔(dān)、提高人口整體素質(zhì)等方面的多重作用。
打破經(jīng)費統(tǒng)籌障礙，確立一套經(jīng)費保障制度。一是以“一小”為重點，建設(shè)以生育保險、嬰幼兒照護(hù)、生殖健康促進(jìn)為核心的生育保障基本制度。擴(kuò)大生育保險覆蓋范圍，建立適應(yīng)新業(yè)態(tài)發(fā)展、靈活就業(yè)需要的，針對靈活就業(yè)者、未就業(yè)或失業(yè)女性、農(nóng)村女性、女大學(xué)生等特殊群體的參保繳費機制。出臺職工生育假期期間的社保補貼和稅費減免政策，支持企業(yè)積極履行社會責(zé)任。發(fā)放育兒補貼，充分利用超長期國債資金，形成由財政支持的、資金來源豐富多樣的、社會福利性質(zhì)的城鄉(xiāng)居民現(xiàn)金補貼發(fā)放機制，形成以照護(hù)者為主要對象的、精準(zhǔn)到人的嬰幼兒照護(hù)補貼制度。建立輔助生殖支持專項基金，將不孕不育家庭的輔助生殖檢查、治療和手術(shù)費用全面納入醫(yī)保，向經(jīng)濟(jì)困難家庭提供一次性補貼，向計劃生育特殊家庭提供免費支持。二是以“一老”為重點，建立以健康教育、預(yù)防保健、疾病診治、康復(fù)護(hù)理、長期照護(hù)、安寧療護(hù)為重點的綜合連續(xù)、覆蓋城鄉(xiāng)的老年健康服務(wù)體系。加快建設(shè)以國家老年醫(yī)學(xué)中心、國家老年疾病臨床醫(yī)學(xué)研究中心和國家區(qū)域老年醫(yī)療中心為龍頭，以老年醫(yī)院和設(shè)置老年醫(yī)學(xué)科的綜合性醫(yī)院為主體，以疾控機構(gòu)、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、康復(fù)機構(gòu)、護(hù)理機構(gòu)、安寧療護(hù)機構(gòu)等為基礎(chǔ)的完善的老年健康服務(wù)體系。加強醫(yī)療機構(gòu)和養(yǎng)老機構(gòu)之間的合作與資源共享機制，加大基層醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合床位建設(shè)，推進(jìn)各類機構(gòu)建立緊密的合作關(guān)系，鼓勵推行醫(yī)療服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)雙向轉(zhuǎn)接機制，利用信息化手段，實現(xiàn)醫(yī)療和養(yǎng)老數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，增加多樣化、個性化的養(yǎng)老服務(wù)供給。
打破人才支撐障礙，形成一支綜合服務(wù)隊伍。一是加快急需緊缺職業(yè)人才培養(yǎng)。依托人口服務(wù)項目清單，組織編制急需緊缺職業(yè)、未來就業(yè)需求目錄，建立健全托育、養(yǎng)老等職業(yè)的職稱評定和職業(yè)發(fā)展路徑，落實差異化培訓(xùn)補貼政策，大規(guī)模開展職業(yè)技能培訓(xùn)。啟動技能強企行動，推行中國特色企業(yè)新型學(xué)徒制，支持企業(yè)建設(shè)實訓(xùn)基地，發(fā)揮企業(yè)培訓(xùn)主體作用。動態(tài)發(fā)布技能人才薪酬價位信息，建立技能人才最低工資分類參考指引，增強技能崗位吸引力。二是優(yōu)化調(diào)整人才培養(yǎng)類型和層次。以產(chǎn)業(yè)升級和科技創(chuàng)新需求為導(dǎo)向，優(yōu)化高校層次類型和人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)省域現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)，持續(xù)深化產(chǎn)教融合，培養(yǎng)大批服務(wù)區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高素質(zhì)技術(shù)技能人才。聚焦國家重大戰(zhàn)略，深化科教融匯、校企合作，逐步實現(xiàn)人才培養(yǎng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求總體適配、總體平衡、良性互動。三是提升特定群體的教育服務(wù)能力。建設(shè)國家智慧教育公共服務(wù)平臺，構(gòu)建以資歷框架為基礎(chǔ)，以學(xué)分銀行為平臺，以學(xué)習(xí)成果認(rèn)證為核心的終身學(xué)習(xí)制度，完善繼續(xù)教育、自學(xué)考試、非學(xué)歷教育的制度保障。開展面向特定群體的技能培訓(xùn)，加強國家老年大學(xué)建設(shè)，統(tǒng)籌推進(jìn)社區(qū)教育和老年教育創(chuàng)新發(fā)展。
打破信息互通障礙，搭建一個信息共享機制。一是明確國家人口家庭信息統(tǒng)計調(diào)查指標(biāo)清單。以人口高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)為參照依據(jù)，從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的可及性入手，在指標(biāo)的選擇過程中遵循廣泛性、多樣互補性、規(guī)范性和可操作性原則，構(gòu)建國家人口內(nèi)部均衡指標(biāo)和人口外部均衡指標(biāo)，構(gòu)筑出國家人口監(jiān)測體系指標(biāo)框架及模型參考閾值。國家層面的人口監(jiān)測指標(biāo)體系可分為兩個維度，即人口內(nèi)部發(fā)展和人口外部發(fā)展。人口內(nèi)部發(fā)展維度應(yīng)包含人口數(shù)量、人口素質(zhì)、人口結(jié)構(gòu)、遷移流動等要素層次；人口外部發(fā)展維度則應(yīng)包括人口與經(jīng)濟(jì)社會、資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展等要素層次。二是完善我國人口家庭統(tǒng)計制度與動態(tài)監(jiān)測機制，將人口家庭統(tǒng)計與動態(tài)監(jiān)測列為國家和地方共同事權(quán)。增加婚姻狀態(tài)、子女離家狀態(tài)和親屬關(guān)系統(tǒng)計，增加人口家庭統(tǒng)計和監(jiān)測的財政投入與人員保障，在“十五五”時期建立中國特色的人口家庭統(tǒng)計制度和動態(tài)監(jiān)測體系。三是建立國家層面的人口信息共享比對機制。依托國家數(shù)據(jù)局建立國家人口信息共享協(xié)調(diào)機制，明確各部門數(shù)據(jù)收集、處理、共享的責(zé)任與權(quán)限，促進(jìn)各部門信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫的互聯(lián)互通，避免信息交叉重合與重復(fù)采集。建設(shè)國家級或區(qū)域級的信息共享平臺，集中存儲和管理各類人口全生命周期服務(wù)相關(guān)信息，為各部門提供統(tǒng)一的信息查詢和共享服務(wù)。四是建立國家人口數(shù)據(jù)監(jiān)測預(yù)警機制，開展人口統(tǒng)計分析和政策模擬實驗工作。將人口家庭微觀仿真模型構(gòu)建和應(yīng)用列入國家重點研發(fā)計劃或自然科學(xué)基金跨學(xué)科研究支持項目，常態(tài)化開展人口家庭多情景模擬及變動趨勢研究，提升人口家庭統(tǒng)計分析、動態(tài)監(jiān)測和預(yù)測預(yù)警能力。
（本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“多源大數(shù)據(jù)人口監(jiān)測的理論邏輯和技術(shù)應(yīng)用研究及示范數(shù)據(jù)庫與決策平臺建設(shè)”的階段性成果，項目編號：22&ZD197；課題組成員王欽池、袁濤、桂林翠對本文亦有貢獻(xiàn)）
注釋
[1]王培安：《建立健全人口服務(wù)體系 支持人口高質(zhì)量發(fā)展》，《民生周刊》，2025年第1期。
[2]陳功：《構(gòu)建人口發(fā)展支持與服務(wù)新格局的新思考》，《人口與發(fā)展》，2024年第5期；宋健、姜春云：《非均衡常態(tài)下促均衡：中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的人口發(fā)展》，《北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2024年第5期。
[3]蔡昉：《謀劃“十五五”時期人口高質(zhì)量發(fā)展需關(guān)注的幾對關(guān)系》，《清華金融評論》，2025年第3期。
[4]陸杰華、谷俞辰：《以人為核心健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系：基本準(zhǔn)則與關(guān)鍵面向》，《行政管理改革》，2024年第9期。
[5]蔡昉：《健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系》，《經(jīng)濟(jì)日報》，2024年8月22日，第1版。
[6]賀丹、史毅：《積極生育保障制度：理論脈絡(luò)、價值內(nèi)涵與實踐路徑》，《社會保障評論》，2025年第1期。
[7]朱薈：《國家治理的社會創(chuàng)新：健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系的治理現(xiàn)代化》，《河北學(xué)刊》，2025年第1期。
[8]賀丹：《建立健全以“一老一小”為重點的人口發(fā)展支持和服務(wù)體系》，《人口與健康》，2024年第11期。
[9]林寶：《完善養(yǎng)老保障與服務(wù)體系 積極應(yīng)對人口老齡化》，《中國人口科學(xué)》，2023年第4期。
[10]萬國威：《健全人口發(fā)展支持與服務(wù)體系的內(nèi)涵與方向》，《人民論壇》，2024年第17期。
[11]蔡昉：《認(rèn)識人口理論研究中的中國特色》，《中國人口科學(xué)》，2025年第1期。
[12]楊菊華：《人口高質(zhì)量發(fā)展中的生育友好型社會建設(shè)》，《中共中央黨校（國家行政學(xué)院）學(xué)報》，2025年第2期。
責(zé) 編∕李思琪 美 編∕周群英
Improve the Construction of a Population Service System
Through Deepening Reform: Realistic Basis and Policy Conception
He Dan Shi Yi
Abstract: A well-developed system of population service is a necessary condition for modern society's population reproduction. As China's population and economic and social development enter a new stage, establishing and improving a higher-level population service system can not only support the needs of high-quality economic development from both the supply and demand sides, but also meet the high-quality life needs of the people at multiple levels. Although China has initially established a basic public service system with "seven accesses" as the main body, a comprehensive, coordinated and complete population service system has not yet been formed. The scope and content of services still have certain gaps compared with the high-quality population development goals and the high-quality life needs of the people. During the "15th Five-Year Plan" period, the main line should be to implement the comprehensive deepening reform tasks, the overall goal should be to promote high-quality population development, the main direction should be to actively respond to the low birth rate and aging problems, the key content should cover "the elderly and children", and the core should focus on optimizing the fertility guarantee system, the elderly care service system and the population management system. Construction of a population service system that covers all the population, all processes and all life cycles should be accelerated, the collaboration efficiency of various services should be improved, the basic list of the service system should be compiled, the service shortcomings and weaknesses should be supplemented, and the talent and information support capabilities should be strengthened so as to provide basic population conditions for modern human resources that are of high-quality, abundant in quantity, optimized in structure and distributed reasonably.
Keywords: population service, high-quality development, deepening reform, public services
