今年是聯合國成立80周年。80年來，作為當今世界上最大的多邊機制，從戰后重建到全球發展議程，從維和部署到全球氣候治理，聯合國為世界和平、發展與穩定發揮了不可替代的作用。隨著世界多極化深入發展、國際力量對比深刻調整，特別是全球南方群體性崛起，聯合國在代表性、機構設置和履職效能等方面仍需完善提升，以更好適應全球治理體系變革的需要，回應國際社會對多邊主義的普遍期待。在“聯合國80周年倡議”的改革框架下，部門整合作為結構性改革的核心舉措，正通過優化職能架構、提升協同效能，為全球治理體系注入新動能。

聯合國轉型勢在必行

國際力量對比正在發生深刻的變化。冷戰結束后，世界權力結構的演進日漸明顯，尤其是以金磚國家為代表的新興經濟體國家在全球GDP中的份額日漸上升，開始扮演起世界經濟增長率主要貢獻者的角色。根據IMF的預測值，2025年，金磚國家占全球GDP的份額將是29%、31.7萬億美元。然而，聯合國的機構設置和權力分配未能充分反映這一世界多極化的重大趨勢，代表性相對不足。新興國家的貢獻率與既成的權力分配格局存在著一定的不對稱關系。

各類新興的非傳統安全問題與挑戰不斷涌現。當今世界面臨諸多新興問題與挑戰，如傳染病、氣候變暖、新式恐怖主義、生成式人工智能風險等都超出了傳統的國家邊界，波及各國共同利益，需要全球合作治理予以及時有效的應對。然而，機構更新和規則升級相對滯后致使聯合國在面對新問題新挑戰的時候常顯捉襟見肘。聯合國的決策效能在不斷弱化，既成的機制設置、資源聚合和議程設計都有待更新，存在反應不迅速、應對能力有限和協調能力不足等問題。

聯合國機構有待升級完善且權威性屢遭侵蝕。就機制本身而言，聯合國面臨機構臃腫、職能重疊、運轉成本高昂、效率低下等問題。聯合國正在考慮開展大規模改革，不僅要合并一些部門，也要在全球范圍內實現資源轉移。此外，聯合國在一些國際危機的處理中表現欠佳，如應對中美經貿摩擦、兩大地緣沖突等方面，致使其權威性和有效性大打折扣。加之，霸權國“另起爐灶”塑造了一系列高標準、排他性“小圈子”，亦在侵蝕多邊主義原則、挑戰聯合國權威。

聯合國財政缺口持續擴大。截至2025年4月30日的聯合國官方數據顯示，聯合國已收繳金額為18億美元，全額繳費國家為104個，第一季度收入占比為40%，為過去7年最低水平，距離2025年經常預算總額35億美元仍存在巨大缺口。核算未繳總額（含以前年度欠款）為24億美元。這種資金赤字自2019年以來就頻頻出現，聯合國秘書處通過借用周轉基金、特別賬戶、已結束的維和特派團和法庭結余賬戶來應對現金短缺問題。然而，隨著借款總額的攀升，聯合國將面臨嚴峻的流動性危機。近年來，特朗普政府奉行“退出外交”，削減和拖欠會費，進一步加劇了聯合國的財政危機。截至2025年4月30日，美國未繳攤款約為15億美元。資金短缺在很大程度上影響了聯合國機構的正常運作和行動能力。

利益博弈與機制困境帶來多重阻力

大國博弈常態化放大主要大國改革方案的差異。聯合國改革尤其是安理會改革需要現有常任理事國的支持，但現階段而言各主要大國之間的利益訴求存在較大差異。中國積極順應國際社會普遍意愿，支持聯大安理會改革政府間談判的主渠道地位，支持提升以非洲為代表的發展中國家的代表性，確保機構能夠代表全球多數國家的利益。美國希望通過擴充盟友參與，限制其他大國使用否決權，進而達到維護自身主導地位的目的；俄羅斯反對西方影響力擴張，希望借助增加發展中國家代表性，達到平衡美國及其盟友影響力的目的。可見，在新興大國與傳統強國之間存在一定的差異性利益及訴求，因而，在大國博弈常態化的背景下，圍繞聯合國機構改革尤其是安理會改革的角力也可能更趨激烈。

成員國就區域代表性和改革方案持有不同認知。一是具有不同博弈者特性的成員國就改革方案存在分歧，對聯合國改革的重點議題和方向持有不同看法。一些國家更關注聯合國安理會的擴容，另外一些國家則更加關注財政赤字緩解、決策效率提升或降低機制協調成本等議題，難以在彼此間達成統一的改革方案，大大增加了改革難度。二是部分成員國面臨地區平衡與代表權模糊的難題。非洲國家要求增加非洲代表權，然而，不僅是域外大國還是其內部圍繞“誰更能代表非洲”都存在著不同看法。而地處亞洲的印度、日本、印尼等國也希望在聯合國平臺獲得更大的話語權，但就“誰更能代表亞洲”也存在競爭關系。此外，拉美國家也擔心聯合國相關機構進行改革后，本區域的代表性和影響力是否會隨之下降。

聯合國自身存在程序障礙和原則缺位的情況。根據《聯合國憲章》，聯合國安理會實現改革不僅需要獲得三分之二會員國的同意，還需要獲得現任安理會常任理事國的批準。這種高門檻的存在使得實質性改革推進困難。此外，聯合國改革要按照客觀中立的原則，予以進行。在進行機構合并時，要依據其客觀職能、履職情況和協調成本等客觀指標推進工作。一旦原則存在非中性或者有違專業標準，就很有可能引發爭議，甚至出現越改越亂的局面。此前提及的改革內部備忘錄就曾提及，要將世界貿易組織與聯合國發展機構合并。此舉引發了世貿組織的明確反對，重申其是“獨立運作”的機構。

三大方向賦能全球治理新發展

通過改革“提質增效”，增強應對財政危機的能力。聯合國會員國遲交、少交和不交會費攤款現象日漸加劇，欠款數額不斷滾雪球，導致聯合國面臨的嚴峻現金危機不斷惡化，迫使聯合國削減開支，進而威脅到會員國授權行動的有效執行。而此次的聯合國改革處處顯示了“提質增效”的意愿，一方面訴諸傳統的機構改革路徑，精簡人員編制、優化整合職能架構、優化成本與效能；另一方面訴諸新興技術手段推動改革，借助信息技術與后勤支持服務集中化管理，并拓展應用自動化與數字平臺。經由諸上新舊路徑的精簡改革方案一旦落地，將大大提升聯合國應對未來財政危機的能力。

傾聽全球南方聲音，推動治理體系的多極化轉型。改革有助于提升非洲、拉丁美洲和亞洲發展中國家的參與機會與商談層級。在增加安理會常任理事國和非常任理事國席位時，中方一再呼吁向全球南方國家作出適當傾斜。此舉可以讓代表全球南方利益的成員國參與到重大國際事務的決策之中，提升更加顯著的話語權和影響力，從政策源頭出發確保資源分配的公平性。此類改革將會削弱傳統大國對資源分配的主導權，減少損害發展中國家權益的非中性制度，推動聯合國體系實現從“西方中心”向更加多極化的治理體系轉型。不過，考慮到全球南方國家當下擁有的話語權較弱，很難確保改革朝著這一有利方向穩步推進。因此，國際社會亟須思考如何確保新一輪改革的公平性與平衡性，進而避免出現越改革南北資源分配越失衡的現象。

實現機構現代化，為其他國際組織改革提供“示范效應”。聯合國大會、理事會、經社理事會等主要機構在效能提升、任務審查、機構改革方面的改革方案可以為聯合國框架下的其他專門機構、相關組織的改革提供參考模板。聯合國系統中，各類型機構與聯合國核心的“親疏”關系有所不同、專業屬性和資金運作方式存在差異，所以它們在改革過程中也有差異化的適配路徑。不過，各類組織都希望本機構及整個全球治理體系向更高效、靈活方向變革，提高全球公共產品的利用效率。此外，如果改革可以在提升運營效率和實現部門與任務整合的過程中，重視提升發展中國家的決策參與和資源獲取，這將在兼顧效率與公平方面對其他機構產生良好的“示范效應”。如果改革可以從當前的機構精簡與優化，逐步發展到議題更新及行動應對，勢必觸及全球治理規則的現代化。這將為國際社會應對各類新興的非傳統安全問題提供新的治理依據和規則示范。

（作者系中國社會科學院世界經濟與政治研究所全球治理研究室主任、研究員）