【觀察與思考】　　

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》指出，“加強財政資源和預算統籌，加大政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算統籌力度，完善國有資本經營預算制度，合理提高國有資本收益收取比例，把依托行政權力、政府信用、國有資源資產獲取的收入全部納入政府預算管理”。國有資本經營預算作為政府預算的重要組成部分和國有資產管理的重要內容，是調節國家與國有企業分配關系、統籌國有資本收益服務于國家發展大局的基礎性制度安排，也是深化國資國企改革、推動國有企業和國有資本做強做優做大的重要舉措。

面向“十五五”，必須找準完善國有資本經營預算制度的方向，通過優化資源配置、服務國家大局、強化制度協同，著力健全收支管理機制，強化戰略支撐與民生保障功能，提升預算管理的規范性和有效性，更好發揮政府預算的宏觀調控作用和國有經濟的戰略支撐作用。

以優化資源配置為核心，著力健全科學的收支管理機制

國有資本經營預算作為聯系政府和市場、出資人和企業之間的橋梁與紐帶，一方面通過按比例收繳國有企業經營收益，將經營收益整合為可在國民經濟全局中進行調配的資金；另一方面通過強化資本性注入將資金投向關鍵領域和薄弱環節。完善國有資本經營預算制度的方向在于以優化資源配置為核心，著力健全更加科學的收益上交機制和更加精準的支出績效評價體系，從而推進國有經濟布局優化與結構調整。這就要求在制度設計上，既要完善收益上交機制以發揮其對國有經濟布局優化的戰略引導作用，還必須健全預算支出績效管理以切實提升國有資本的配置效率與運營效益。

進一步完善收益上交機制，引導國有經濟布局優化。收益上交機制是國有資本經營預算管理的主要內容，其制度設計具有戰略引導作用。由于企業所處行業、發展階段及功能定位等存在差異，整齊劃一或者固定的收益上交比例難以適配多樣化的企業實際，應探索科學、動態且分類分檔的收益上交比例，有效調節不同行業、不同類型以及不同發展階段國有企業的可支配利潤與再投資能力，從而在企業端引導國有經濟布局優化。例如，對承擔國家重大戰略任務的企業，可適當降低其收益上交比例，允許留存更多利潤用于戰略投資，從而引導國有資本向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業、關鍵領域集中。這種將市場化激勵與國家戰略導向相兼顧的收益上交機制，既能夠保障國有資本經營預算收入的可持續性，更能進一步賦予國有經濟布局優化的內生動力。

加強預算績效管理，提升國有資本配置效率與運行效益。在以管資本為主的國有資產監管體制下，通過加強國有資本經營預算績效管理提升國有資本配置效率與運行效益已成為深化國資國企改革的重要路徑。加強預算績效管理，必須針對國有資本經營預算支出的結構特征，構建與之相匹配的績效評價體系。對于政策性補貼支出，預算績效管理的重點應從衡量企業盈利能力轉向評估政策目標的實現程度與成本效益；對于資本金注入支出，應加強對國有企業核心功能增強與核心競爭力提升作用的評估。

以服務國家大局為導向，著力強化戰略支撐與民生保障功能

國有資本經營預算不僅是國有資本及其經營收益的管理手段，更是政府實施宏觀經濟政策、推動國家重大戰略落地的制度性工具。完善國有資本經營預算制度應以服務國家大局為導向，在宏觀層面發揮更積極的調控作用，既要通過優化支出結構強化其服務國家重大戰略的作用，也要提升其對基本民生的保障和改善能力，實現經濟效益與社會效益的統一。

優化支出結構，強化服務國家重大戰略的作用。國有企業是承接國家重大戰略任務的微觀主體。國有資本經營預算的支出安排是推動國有企業更好實施國家重大戰略的“有形之手”。基于此，國有資本經營收益應有目標有重點地投向能夠體現國家意志、促進國有經濟長遠發展的關鍵領域，推動國有企業增強核心功能與提升核心競爭力。應通過收支活動的良性循環，將國有資本經營收益轉化為國有企業實施國家重大戰略的動能。為此，需要財政及有關部門進一步提升國有資本經營預算管理的精細化水平，從戰略視角對國有企業的資金需求進行系統分析，確保對每一筆預算支出都作出科學評估，使其投向國家重大戰略亟須的領域，發揮好國有資本經營預算在國家宏觀經濟治理中的功能作用。

加強信息公開，繼續提升改善和保障民生的能力。國有資本經營預算通過有計劃的收支活動，暢通國有企業經營收益從創造到分配再到共享的全鏈條傳導路徑。國有企業上繳公共財政的國有資本經營收益，是我國社保基金財政性收入的重要支柱，是改善和保障民生的重要力量，充分踐行了國有企業發展成果由全民共享的理念。為了讓這份“民生紅利”更加可持續，需要進一步加強對國有資本經營預算調入一般公共預算后資金使用的信息公開和跟蹤問效，確保這部分體現全民所有者權益的資金能夠精準而高效地用于兜牢民生底線，不斷增進人民福祉。

以強化制度協同為抓手，著力提升預算管理的規范性和有效性

作為政府預算體系的“四本賬”之一，國有資本經營預算不僅明確了國家與國有企業之間的分配關系，也清晰界定了政府權力的邊界與責任。它一方面通過法定的收支管理程序，規范政府對國有資本經營收益的支配行為，確保支配行為在陽光下運行；另一方面通過與其他預算的統籌銜接，體現了財政資金取之于民、用之于民的公共屬性。這意味著必須以強化制度協同為抓手，提升國有資本經營預算與其他預算特別是一般公共預算的統籌銜接水平，著實增強預算執行的剛性約束，著力提升預算管理的規范性和有效性，維護預算法定的權威性與嚴肅性。

深化預算統籌銜接，切實增強國有資本經營收益對公共財政保障能力的貢獻。堅持國有資本的全民所有性質，必然要求打破財政資金收支管理的部門分割，建立更加高效的跨預算統籌機制。在制度銜接層面，應進一步完善依據宏觀經濟形勢、國家財力與國有企業功能定位及其發展階段動態調整的收益上交與資金調入機制。一方面，根據國有企業的不同功能定位和發展階段，實施差異化的利潤上交比例與支出安排，既保證公共財政對民生領域的支持能力穩步提升，又避免對企業經營積累造成過度擠出。另一方面，清晰界定國有資本經營預算與一般公共預算的支出責任邊界，凡屬社會公共管理、社會保障等經常性公共服務的支出，原則上通過資金調入一般公共預算統籌安排，減少交叉重復，消除資金沉淀，實現財政資源的最優配置，從制度上明確國有經濟發展成果由全民共享的有效路徑。

強化全過程剛性約束，構建規范透明、監督有力的法治化預算管理體系。預算法定原則的核心在于確立預算的法律權威，確保行政權力及其經濟利益分配職能在法治軌道上運行。發揮好國有資本經營預算的法治規范功能，必須將剛性約束貫穿預算管理的全生命周期。在編制環節，大力提升預算編制的科學性與準確性，從源頭上減少預算執行的隨意性。在執行環節，建立嚴格的預算執行動態監控機制，嚴禁無預算、超預算支出，確需調整的必須履行嚴格的法定審批程序。切實推進國有資本經營預算公開與外部監督的制度優化，主動接受人大及其常委會的法律監督和社會公眾的輿論監督。建立國有資本經營預算執行結果與企業負責人履職評價、薪酬待遇及職務任免相掛鉤的機制，讓國有資本經營預算成為國有經濟治理的重要手段。

　（作者：綦好東，系山東省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、山東工商學院特聘教授）