摘 要:“十五五”時期，我國“三農”工作進入新階段，農業農村現代化加速推進，農村人口流動更加頻繁，農村社會結構深刻變化，這些都對鄉村治理提出更高要求，平安法治鄉村建設更具現實緊迫性。對此，需要將平安與法治嵌入基層治理體系運行之中，使之成為鄉村治理的基本方式，從根本上提升鄉村治理水平。可從治理體系重構、風險源頭治理、法治供給優化等方面著手，推進平安法治鄉村建設，實現鄉村社會長治久安。

關鍵詞:平安法治鄉村建設 基層治理 鄉村全面振興 國家治理現代化

【中圖分類號】D920 【文獻標識碼】A

鄉村治理是國家治理的基石，是鞏固黨的執政根基的基本環節。我國有近70萬個行政村，農村常住人口約5億人，鄉村治理水平直接關系國家治理整體效能。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視平安法治鄉村建設，《中華人民共和國鄉村振興促進法》《法治中國建設規劃（2020—2025年）》《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》等法律法規和政策文件相繼出臺，為平安法治鄉村建設提供堅實的制度保障。2026年中央一號文件提出，“建設平安法治鄉村。堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，推動矛盾糾紛化解在基層。”[1]《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》（以下簡稱“十五五”規劃綱要）提出，“深入推進法治社會建設”“發揮人民群眾主體作用，引導各方有序參與社會治理”。[2]平安法治鄉村建設是推進鄉村全面振興的重要保障，是推動農村治理結構重塑、制度供給優化和治理能力提升的系統性工程，要求我們從國家治理現代化高度，重新審視鄉村治理邏輯起點、運行機制和實現路徑，構建與新時代鄉村社會特征相適應的治理體系。

平安法治鄉村建設中的治理邏輯

平安法治鄉村建設是實現國家治理現代化的必然要求，“十五五”時期須更加注重將法治思維和法治方式融入鄉村治理各環節和全過程，運用法治手段化解矛盾糾紛，維護農村社會和諧穩定。理解平安法治鄉村建設的治理邏輯，需要把握好以下三層關系：

平安是治理目標，法治是治理方式。平安與法治的關系，本質上是治理目標與治理手段的關系。平安是通過制度化治理實現風險可控、秩序可預期的狀態。這種狀態的實現，需要建立在法治基礎之上。從治理成本看，法治是實現平安最經濟、最有效的方式。通過明確的法律規范，可以為社會成員提供清晰的行為指引，減少因規則不明確而產生的糾紛；通過公正的執法和司法，維護社會公平正義，增強群眾對基層治理體系的信任；通過健全的法律救濟渠道，可以及時化解矛盾，防止問題積累和擴大。從治理邏輯看，法治為平安提供制度保障。法治思維強調通過規則治理，讓群眾相信規則、依靠規則，形成穩定的制度預期。

鄉村治理是國家治理的基礎環節。基層治理的成效，直接關系到國家治理的整體成本和風險水平。從系統論角度看，基層治理失效會通過各種渠道向上傳導，抬高整體治理成本。中央的各項方針政策，最終都會通過基層落實到群眾身上。基層治理體系和治理能力關系中央政策能否得到有效執行。加強鄉村治理，不僅是維護基層穩定的需要，更是確保黨和國家政策有效貫徹落實的需要。治國安邦重在基層，在國家治理現代化進程中，必須把基層治理擺在更加突出的位置，通過加強平安法治鄉村建設，夯實國家治理的基層基礎。

強化法治在鄉村治理中的重要作用。“十五五”規劃綱要提出，“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系。”[3]其中，法治提供基本規則和底線約束，德治提供價值引導和精神支撐，自治激發內生動力和創造活力，三者相互補充、相互促進，共同構成鄉村治理體系。在鄉村治理中，法治具有不可替代的基礎性地位：法治為鄉村治理提供規范依據，為權利保障提供制度支撐，為矛盾化解提供程序保障。同時，法治為群眾參與治理提供制度化渠道，保障村民的知情權、參與權、表達權、監督權，增強治理的民主性和正當性。

平安法治鄉村建設面臨的現實挑戰

“十五五”時期，我國“三農”工作進入新階段。農業農村現代化加速推進，農村產權制度改革持續深化，農村集體經濟不斷壯大，農村人口流動更加頻繁，農村社會結構深刻變化。與此同時，農村矛盾糾紛呈現復雜化趨勢，農村公共安全面臨新風險、新挑戰。這些都對平安法治鄉村建設提出更高要求。

人口結構與社會結構持續分化。大規模人口流動使得農村常住人口結構發生變化，“空心化”現象普遍存在，留守兒童、老人、婦女成為農村社會的主體人群。與此同時，返鄉創業人員、新型農業經營主體、外來務工人員等新群體不斷涌入，農村社會呈現出異質化特征。人口結構的變化，使得傳統熟人社會關系網絡逐漸松動，以血緣、地緣為基礎的非正式治理機制效能下降，鄉村治理面臨新的挑戰。

改革深化推動利益關系調整。農村集體產權制度改革、土地“三權分置”、宅基地制度改革等一系列制度變革，在激發農村發展活力的同時，帶來利益格局的深刻調整。土地流轉、集體資產股份化改造、征地補償、村莊撤并等過程中，不同群體之間利益分化逐漸顯現。有的地區還出現了村集體經濟組織成員資格認定爭議、代際之間土地權益分配不均等新型矛盾。[4]這些矛盾往往涉及面廣、持續時間長、利益訴求復雜，傳統的調解方式難以有效應對。此外，信息化、市場化背景下，各類風險向基層擴散的速度和廣度進一步提升，金融風險、環境風險、公共衛生風險等新型風險向農村擴散，基層治理面對更加復雜多變的風險形態。

治理資源的配置存在結構性失衡。隨著治理要求的提高，基層承擔的任務大量增加。然而，與任務增加相對應的是，有的村級組織人手不足、年齡老化嚴重、專業能力欠缺，難以有效應對日益復雜的治理需求。有的地方存在資源“碎片化”問題，部門各自為政，缺乏統籌協調，資源使用效率不高。比如，政法、民政、信訪等部門在矛盾糾紛化解方面各有職責，但缺乏有效協同。有的地方資源配置存在“重上輕下”傾向，基層得到的人力、財力、物力支持相對有限，而承擔的工作卻具體繁重。有的地方鄉鎮政府與村民自治組織之間的關系界定不夠明確，這種權責不清導致兩方面問題：村級組織存在行政化傾向，自治功能被削弱；當出現問題時，責任歸屬不明，容易造成推諉扯皮。

矛盾糾紛治理機制偏重事后處置。有的地區矛盾糾紛治理仍以“化解存量”為主，對風險的前端識別和源頭治理重視不足。這種“重處置、輕預防”的治理模式，存在明顯的局限性。首先，預警機制不夠健全。有的矛盾在初期階段就已經顯現出苗頭，但由于缺乏有效的排查和預警機制，未能及時發現和介入，等到矛盾激化時才采取措施，增加化解難度和社會成本。其次，源頭治理措施不到位。在土地流轉過程中，如果合同條款不夠規范、權利義務規定不清、風險防范機制缺失，就容易在履行過程中產生糾紛。在集體資產管理中，如果決策程序不透明、財務管理不規范、監督機制不健全，就容易引發群眾不滿。再次，處置方式相對單一。當前矛盾糾紛化解主要依靠調解和信訪，由于法律服務資源不足、村民法律意識相對不強、司法程序相對復雜等原因，法律手段在基層矛盾化解中的作用尚未得到充分發揮。

法治供給質量有待提升。近年來，法治鄉村建設取得明顯進展，農村法治水平顯著提升。但在有的地區仍存在法治供給與實際需求不匹配的問題。有的地方法治宣傳仍停留在發放宣傳材料、張貼標語、舉辦講座等形式，內容與當地村民實際需求脫節，針對性和實用性不強。農村常見糾紛類型包括土地承包經營權糾紛、相鄰關系糾紛、婚姻家庭糾紛、債權債務糾紛等，這些糾紛往往涉及復雜的法律關系和事實認定。然而，基層法律服務人員數量有限、專業水平參差不齊，難以滿足多樣化的法律服務需求。

平安法治鄉村建設的探索實踐

從各地平安法治鄉村建設的實踐來看，無論是東部發達地區，還是中西部農業地區，在推進過程中均形成了可供復制推廣的共性經驗。

浙江省諸暨市：新時代“楓橋經驗”的發源地與創新實踐。浙江諸暨是“楓橋經驗”的發源地。諸暨的主要做法有：一是構建“前端預防、中端化解、末端治理”的全周期矛盾糾紛化解機制；二是創新“三治融合”鄉村治理模式，率先探索自治、法治、德治“三治融合”鄉村治理模式；三是推進“平安指數”治理，通過“平安指數”精準施策、靶向治理；四是發展“互聯網+社會治理”，運用大數據對社會治安形勢進行分析預警。

四川省成都市：城鄉融合背景下的鄉村法治建設探索。作為國家城鄉融合發展試驗區，成都積極探索鄉村法治建設新路徑，形成一系列特色做法。一是構建“1+N”公共法律服務體系，形成以區（市）縣公共法律服務中心為龍頭，鄉鎮公共法律服務站、村級公共法律服務室為基礎，律師事務所、公證處、法律援助中心等專業服務機構為支撐，覆蓋城鄉的公共法律服務體系；二是實施“百村千人”法律援助行動，每年選派百名律師、法律服務工作者到百個重點村（社區）擔任法律援助志愿者，每年為上千名困難群眾提供法律援助服務；三是打造“法治茶館”普法品牌，將法治宣傳教育與農村群眾休閑娛樂相結合；四是探索農村產權法治保障機制，及時化解農村產權糾紛。

貴州省錦屏縣：民族地區法治鄉村建設的探索實踐。錦屏結合民族文化特色，積極探索民族地區法治鄉村建設路徑。一是發揮民族習慣法積極作用，深入挖掘苗族、侗族優秀傳統文化中的治理元素，將“款約”“議榔”等民族習慣法的合理內核融入鄉規民約；二是培育“雙語”法治人才，針對部分少數民族群眾不通漢語的實際，培養一批精通少數民族語言和國家法律的法治人才；三是創新民族地區調解方式，發揮寨老、族老、歌師等在民族村寨中的威望和影響力，建立“寨老調解”“族老調解”等具有民族特色的調解機制；四是建設民族法治文化陣地，在侗族鼓樓、苗族蘆笙場等民族文化場所建設法治文化陣地，將法治元素融入民族文化活動。

江蘇省昆山市：經濟發達地區鄉村治理法治化的實踐。一是建設“智慧鄉村”治理平臺，整合黨建、政務、治安、環保、民生等數據資源，實現鄉村治理“一網統管”；二是針對外來人口多的實際，建立外來人口服務管理“同城待遇”機制；三是推進村級事務標準化管理，制定村級組織運行標準化手冊，明確村級事務決策、執行、監督等各環節標準流程；四是發展社會組織參與鄉村治理，發揮行業協會、鄉賢理事會、慈善組織等作用，引導其參與矛盾調解、公益慈善、文化建設等活動。

這些經驗對“十五五”時期平安法治鄉村建設工作具有重要借鑒意義。一是堅持制度先行。注重建章立制，建立一整套矛盾糾紛預防化解的制度體系，通過制度規范減少人為因素影響，確保工作的連續性和穩定性。二是注重多主體參與。鄉村治理是一項系統工程，需要動員各方力量共同參與。浙江、江蘇等地的實踐表明，凡是治理效果好的地方，普遍都注重發揮多主體作用。一些地區充分發揮社會組織作用，引入專業社工提供專業服務，以此形成治理合力，提高治理效能。三是建立常態化工作機制。鄉村治理是一項長期任務，不可能一蹴而就，需要持續用力、久久為功，強化治理的持續性。四是注重解決實際問題。堅持問題導向，找準突出問題，有針對性地采取措施，確保平安法治鄉村建設工作落到實處、取得實效。

“十五五”時期平安法治鄉村建設的推進路徑

隨著鄉村振興戰略的深入實施，平安法治鄉村建設將進入新的發展階段。《關于加強法治鄉村建設的意見》提出，要將平安與法治嵌入基層治理體系運行之中，使之成為鄉村治理的基本方式和穩定機制，從根本上提升鄉村治理水平，實現鄉村社會長治久安。[5]

以治理體系重構夯實平安法治鄉村建設基礎。治理體系的重構，是推進平安法治鄉村建設的前提和基礎。這種重構不是推倒重來，而是在現有基礎上進行優化調整，使治理結構更加合理、治理機制更加順暢、治理效能更加顯著。

厘清權責邊界，理順治理關系。按照“權責一致、重心下移、保障有力”的原則，明確各級各部門在鄉村治理中的職責定位。鄉鎮政府從具體事務中解脫出來，更多地承擔指導、協調、監督職能；村級組織回歸自治本位，強化服務功能，減少行政負擔。建立權責清單制度，明確權責范圍，避免推諉扯皮和缺位越位。完善議事協商機制，提高決策民主化水平。完善“四議兩公開”制度，“四議”即村黨組織提議、村“兩委”會議商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議；“兩公開”即決議公開、實施結果公開。確保村民的知情權、參與權、決策權、監督權。建立健全村務監督委員會，加強對村級權力運行的監督，防止“小微權力”腐敗。加強基層組織建設，提升治理能力。選優配強村“兩委”班子，注重從致富帶頭人、退役軍人、返鄉創業人員、大學生村官中選拔村干部。建立健全村干部培訓制度，提高其政策水平、法律素養和工作能力。完善村干部待遇保障機制，增強崗位吸引力。推動多主體參與，構建共建共治共享格局。發揮鄉村能人的作用，引導其參與鄉村治理；發揮村民小組長、網格員的作用，把治理觸角延伸到每家每戶；發揮社會組織的作用，為群眾提供多樣化服務。構建多主體參與的治理格局，形成人人有責、人人盡責、人人享有的良好局面。

以風險源頭治理促進鄉村社會穩定。風險源頭治理是平安建設的關鍵所在。需要堅持關口前移、預防為主，把矛盾化解在萌芽狀態，把風險消除在源頭。

建立健全風險排查預警機制。建立常態化的矛盾糾紛排查制度，定期開展拉網式排查，及時發現苗頭性、傾向性問題。重點關注土地征收、房屋拆遷、集體資產處置、重大項目建設等易發矛盾的領域。對排查發現的風險進行分級分類，制定針對性的應對預案。強化重點領域制度約束。針對容易產生矛盾的重點領域，完善相關制度規范，堵塞制度漏洞。在土地流轉方面，規范流轉程序，完善合同條款，明確雙方權利義務；在集體資產管理方面，健全民主決策機制，規范資產處置程序，加強財務公開，強化審計監督；在征地拆遷方面，嚴格執行法定程序，確保補償標準公平合理；在項目建設方面，加強環境影響評估，維護群眾合法權益，及時回應群眾關切。加強重點人群服務管理。對留守兒童、困難群體、刑滿釋放人員等特殊人群，給予更多關心關愛，提供必要幫助。通過完善社會保障體系、加強心理疏導、提供就業幫扶等措施，幫助他們解決實際困難，融入社會生活，減少因生活困難而引發的矛盾。

以法治供給優化提升基層治理效能。法治供給的優化，是提升基層治理效能的重要途徑。需要圍繞鄉村治理的實際需求，完善法律制度體系，健全法律服務體系，強化法治宣傳教育，使法治真正成為基層治理的有力支撐。

優化公共法律服務供給。根據農村實際需求，調整法律服務的內容和方式。針對農村常見糾紛類型，開發實用的法律服務產品，如土地承包合同范本、勞動合同范本、借款協議范本等。推廣“互聯網+法律服務”模式，讓農民足不出戶就能獲得法律咨詢。加強法律援助工作，對符合條件的困難群眾提供免費法律服務。提升法律服務專業化水平。加強基層法律服務隊伍建設，通過培訓提高其專業水平。鼓勵和引導律師、法律工作者到農村提供服務，建立激勵機制，解決好他們的收入待遇問題。完善“一村一法律顧問”制度，明確法律顧問的職責和考核標準。加強法治宣傳教育。創新宣傳方式，提高宣傳實效。針對不同群體采取不同方式，對年輕人多利用新媒體傳播，對老年人多采用面對面宣講。將法治宣傳與案例教育結合起來，通過身邊的真實案例讓群眾受教育、受警示。將法治宣傳與解決實際問題結合起來，在辦理具體案件、調處矛盾糾紛過程中進行法治教育，增強群眾的法律意識和法治觀念。推進自治、法治、德治相結合的治理模式。將社會主義核心價值觀融入村規民約，用道德規范引導群眾行為。發揮道德模范、身邊好人的示范作用，營造崇德向善的社會風尚。同時，注意處理好法治與德治、自治的關系，既要堅持法治的基礎地位，又要發揮德治、自治的積極作用，形成治理合力。

注釋

[1]《中共中央國務院關于錨定農業農村現代化 扎實推進鄉村全面振興的意見》，《人民日報》，2026年2月4日，第1版。

[2][3]《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》，《人民日報》，2026年3月14日，第1版。

[4]譚榮：《以全域土地綜合整治助推農村土地制度改革》，《人民論壇》，2025年第1期，第28—31頁。

[5]《關于加強法治鄉村建設的意見》，中華人民共和國司法部網站，2020年3月25日。

責編：李 懿／美編：石 玉