摘 要:平急兩用公共基礎設施是城市高質量發展的重要內容，有助于增強城市安全韌性、激發城市發展動力、提升城市生活品質。當前，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。推動城市高質量發展，需要在建設中統籌新建增量與盤活存量的關系，整合人力、物力、信息和技術等各種資源；根據設施類型體系和城市層級，因地制宜開展建設，制定平急轉換方案和工作機制；利用人工智能、大數據、物聯網等智慧技術，提升預警準確性和響應速度，推動城市平急兩用公共基礎設施建設實現質的提升。
關鍵詞:平急兩用 公共基礎設施 韌性城市 高質量發展
【中圖分類號】F299.24 【文獻標識碼】A
習近平總書記指出：“要加強‘平急兩用’公共基礎設施建設，構建總量充足、布局合理的應急避難場所體系。”[1]2025年10月，黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》進一步將“推進城市平急兩用公共基礎設施建設”作為“構建現代化基礎設施體系”的重要內容。[2]平急兩用公共基礎設施，主要是指具備應對突發公共事件功能的工程設施，譬如一些旅游酒店、倉儲基地、會展中心等，平時是旅游休閑、存儲流通、會議展覽的設施，急時可轉換為人員臨時安置、物資應急中轉場所，滿足應急隔離、醫療救治、臨時安置、物資保障等應急響應需求，實現城市在“平”與“急”不同狀態之間的平穩過渡和安全發展。
加強平急兩用公共基礎設施建設是城市高質量發展的迫切要求
2025年中央城市工作會議提出，“以建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市為目標”。[3]當前，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。高質量的城市發展，要求有完善的城市基礎設施作為支撐。
增強城市安全韌性需要提升城市綜合防災能力。城市是人口、建筑物和各種要素集中的復雜有機生命體，其所面臨的公共安全風險具有彌散性、復合性和不確定性等特征。[4]韌性治理強調復雜的社會生態系統在面對各種擾動時，不斷進行學習、適應和改變，保持快速恢復功能，這為城市系統應對公共安全風險提供了指引。2020年“十四五”規劃將建設“韌性城市”納入新型城市建設規劃，2025年中央城市工作會議也將“韌性”作為建設現代化人民城市的目標之一。韌性城市建設從城市規劃、設施建設、技術創新、文化塑造和社會管理等多維度，增強城市抵御外部沖擊和擾動的能力。
平急兩用公共基礎設施正是城市韌性系統多樣性、適應性、冗余性和靈活性的典型體現。在用于災害控制、防御和應急的專門防災工程之外，城市的規劃建設還需綜合考慮經濟社會發展目標、資源承載能力、人口總量等條件，預留一定的設施冗余量，以保障突發情況下城市生命系統的穩定運行。城市平急兩用公共基礎設施作為城市韌性系統的適應性冗余，具備多用途兼容性和狀態可切換性：“平時”是工程性和社會性的基礎設施，滿足日常服務功能；“急時”可在不改變建筑主體結構而僅對局部設施和功能調整的情況下，快速投入使用，根據突發事件的性質、規模和強度統一調度。平急兩用公共基礎設施具有靈活轉換、快速恢復、系統整合等特點，能夠以較低成本顯著提升城市對逆變環境的應對能力，提升城市的災時維持力和災后恢復力，有助于增加城市空間和設施的功能韌性，補齊突發情況下安置空間、應急資源、物資轉運能力不足等短板，降低突發公共事件對中心城區的壓力影響，提高城市綜合防災能力和高質量發展的安全韌性。
激活城市發展動能需要提高存量資源利用效率。經過三十多年的高速城鎮化，部分城市中心城區的基礎設施已出現陳舊老化現象；同時，過快的城鎮擴張也導致部分城市周邊及鄉村出現空間浪費閑置問題。推動城市高質量發展，需要在建設中統籌新建增量與盤活存量的關系，平急兩用公共基礎設施的改造，正是提高存量資源利用效率的重要舉措。
城市平急兩用公共基礎設施建設包括“從平到急”和“從急到平”的雙向改造，盤活城市低效閑置資源。“從平到急”的改造，是對現有的人防工程、體育文化場館、會展中心、倉庫等設施進行改造，通過增加封閉隔離、資源儲備、醫療救治、應急中轉等復合功能模塊，拓展并重塑其在城市應急保障體系中的功能定位。“從急到平”的改造，是將緊急時期建設的專門應急設施進行改造再利用。比如，濟南市高新區針對高端制造業集中、員工周期性住宿緊張的問題，將閑置的疫情防控設施改造升級為“技能人才公寓”，滿足企業員工居住需求，并能夠根據企業的用工量變化動態調整。又如，成都市新都區通過“留、拓、轉”等方式，將閑置的疫情防控設施改造為公共驛站、司機之家、志愿者工作站等日常公共服務設施，有效拓展城市設施的彈性空間。
除了城市中心地區的設施改造升級外，周邊地區和鄉村存在的大量閑置資源也可以納入平急兩用公共基礎設施改造范圍。例如，鄉鎮撤并后多余的辦公用房、中小學校集中后的老校園、閑置的集體經營性建設用地等，以平急兩用的理念對這些存量設施進行改造設計，不僅促進基礎設施在保障民生和應急響應方面融合價值的發揮，也有助于盤活寶貴的土地資源，發掘鄉村全面振興與應急保障相結合的新路徑。
提升城市生活品質需要完善基礎設施建設。通過新建增量與盤活存量的雙輪驅動，平急兩用公共基礎設施的建設有助于拓展投資和運營的規模和主體。2024年《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于推進新型城市基礎設施建設打造韌性城市的意見》提出，“探索建立新型城市基礎設施建設的運作機制和商業模式”“推動建立以政府投入為引導、企業投入為主體的多元化投融資體系”。[5]在中央和地方財政的直接投資和補貼之外，可以通過設立專項債和政策性金融支持、制定盈利性激勵和稅費優惠政策、發行不動產投資信托基金（REITs）等方式，擴大社會資本的投資規模。同時，平急兩用公共基礎設施的建設涉及建筑施工、醫療設備、智慧監控、倉儲物流等多個領域，能夠形成產業鏈協同拉動效應，直接帶動綠色建材、移動醫療設備、智能監控系統等技術裝備領域，以及應急物資供應鏈、應急管理人員培訓等服務配套領域的投資增長。在日常運營過程中，平急兩用公共基礎設施需要管網、電力、通信等市政配套設施、物聯網監測系統等數字基礎設施的支持，為新基建的投資提供載體。
平急兩用公共基礎設施的日常場景與多類型業態融合，拓展城市公共空間，促進城鄉融合發展，創造新消費空間。《“十四五”國家應急體系規劃》提出，“利用廢棄礦山、搬遷化工企業舊址和遺留設施等，建設安全生產主題公園、體驗基地”。[6]平急兩用公共基礎設施改造后形成的這類主題公園、科技館、教育設施、文化活動中心等，可以通過多種展示和互動方式使應急科普宣教覆蓋更多受眾，增加城市公共空間場景，豐富市民休閑生活。平急兩用公共設施建設也可以與鄉村全面振興相結合，促進城鄉融合發展。例如，鄉村休閑綜合體以農業為切入點，將農業和休閑旅游相結合打造景觀，增加平急兩用功能，平時兼顧農業生產和產業經營，成為鄉村經濟新增長點。此外，平急兩用公共基礎設施工程的建設和日常運營，也拉動了相關產業消費。例如，城郊大倉基地的建設，推動倉儲設備、冷鏈技術、物流軟件等產業消費；應急指揮系統的日常監測和運行，帶動5G、大數據、人工智能等技術應用，催生智慧運維、遠程監控等服務消費。
城市平急兩用公共基礎設施建設的政策支撐與地方實踐
習近平總書記提出：“在超大特大城市積極穩步推進城中村改造和‘平急兩用’公共基礎設施建設。”[7]近年來，我國陸續出臺多部關于城市平急兩用公共基礎設施建設的政策，各地也不斷涌現相關項目實踐。
政策體系逐步完善。國務院發布相關指導意見，確定平急兩用公共基礎設施建設的重要作用和建設重點。在超大特大城市積極穩步推進平急兩用公共基礎設施建設，是統籌發展和安全、推動城市高質量發展的重要舉措。2023年7月，國務院辦公廳印發《關于積極穩步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設的指導意見》提出，大城市在建設改造偏遠山區或地區的民宿、旅游酒店、醫療機構、倉儲基地等設施時，提前嵌入公共衛生等突發公共事件應急功能，打造一批“平急兩用”公共基礎設施，進一步完善醫療應急服務體系，補齊臨時安置、應急物資保障短板。[8]在建設過程中，統籌新建增量與盤活存量，同時充分發揮市場機制作用，鼓勵和吸引更多民間資本參與平急兩用公共基礎設施的建設改造和運營維護。
相關部委出臺實施方案和政策指引，從不同角度為平急兩用公共基礎設施建設提供工作指導。自然資源部分別于2023年下發《關于統籌做好“平急兩用”公共基礎設施國土空間規劃和用地保障工作的通知》、2024年發布《平急功能復合的韌性城市規劃與土地政策指引》，為平急兩用公共基礎設施的建設提供規劃編制方法、細化實施路徑與支持政策。這些工作指引以“寧可備而不用，不可用時無備”為原則，要求將韌性評估納入規劃體檢，梳理醫療救治、避難安置等平急應用場景，統籌城鄉設施布局；同時明確嚴守各類空間底線，鼓勵市場主體參與建設，探索存量空間與集體土地的平急復合利用路徑，為設施建設提供空間政策支撐。
相關部門針對具體的平急兩用公共基礎設施建設提供技術指南和標準規范。例如，2023年12月，國家發展改革委印發《城郊大倉基地建設實施方案》，提出加快城郊大倉基地建設布局，統籌發揮城郊大倉基地貼近消費市場、綜合服務能力強，以及國家物流樞紐、國家骨干冷鏈物流基地資源集聚能力強、服務輻射范圍廣、一體化運作效率高等優勢，推動形成“平時服務、急時應急”的“國家物流樞紐（國家骨干冷鏈物流基地）+城郊大倉基地”的生活物資物流設施網絡，有效提高超大特大城市物流體系平急轉換水平、城市生活物資和消費品保障能力。
自2025年以來，平急兩用公共基礎設施建設開始突破大城市專屬的安全發展措施，成為所有城市高質量發展的必備舉措。2025年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于持續推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》），將“積極穩步推進‘平急兩用’公共基礎設施建設”納入城市更新重點任務，作為“完善城市功能”的重要舉措。[9]《意見》提出，“充分利用存量閑置房屋和低效用地”“完善城市醫療應急服務體系，加強臨時安置、應急物資保障”，同時，“推進地下空間統籌開發和綜合利用”“更新改造小區燃氣等老化管線管道”，[10]提升公共基礎設施平急轉換的配套支撐能力。2025年8月，《中共中央 國務院關于推動城市高質量發展的意見》提出，“統籌利用地上地下空間，加強‘平急兩用’公共基礎設施建設，構建總量充足、布局合理的應急避難場所體系”“加強應急指揮、處置和救援體系建設，推進應急搶險救災裝備及物資前置儲備”，[11]增強城市安全韌性。2025年10月，黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》進一步提出，“推進城市平急兩用公共基礎設施建設”。[12]
地方探索穩步展開。在中央政策指導下，各地通過編制建設設計指南、出臺城市專項規劃、推動存量資源改造等途徑積極探索落實平急兩用公共基礎設施建設路徑。比如，2023年12月，湖南長沙市住房和城鄉建設局印發《長沙市“平急兩用”公共基礎設施建設設計指南（試行）》，將應急情況分為疫情應急、假期應急與突發自然災害和公共事件應急三種類型，相應平急兩用的功能和設計標準也進一步細化。功能方面，分為平疫兩用、平假兩用和平災兩用三種類型，分別針對突發公共衛生事件、假期人流量超過城市接待能力極限、突發自然災害或公共事件等不同情況設計，要求出現緊急情況時，這些設施能夠在7天內實現平急轉換。標準方面，平疫兩用適用一級標準，平假兩用和平災兩用適用二級標準，并在規劃選址、醫療工藝、建筑、結構、電氣、給排水、暖通等方面給出設計標準要求。
又如，2024年5月，福建廈門市自然資源和規劃局印發《廈門市“平急兩用”公共基礎設施布局專項規劃》，統籌謀劃隔離功能旅游居住設施、醫療應急服務點、城郊大倉基地三大類型設施的“平急兩用”場景應用，全市布局“平急兩用”旅游居住設施50余處、醫療應急服務點110余處、城郊大倉基地12處。[13]廈門市規劃的特色在于，將平急兩用公共基礎設施的建設與盤活鄉村低效和閑置資源、推動現代農業及生態旅游培育相結合，通過平急兩用項目的實施，助推農村集體發展用地價值實現，讓村民更多分享資產增值及鄉村產業價值收益。
再如，2025年浙江杭州市桐廬縣的若干平急兩用公共基礎設施升級改造項目陸續完成投入使用，這些項目覆蓋醫療升級、農貿市場改造、高速服務區新建，有效提升城市韌性。桐廬縣醫院通過擴建建成“公共衛生臨床應急中心”，平時作為縣域醫療中心，急時可迅速轉為縣域重大傳染病等醫療救治定點機構，同時承擔杭州主城區及周邊區縣醫療救治轉移需求。桐廬農貿市場的改造也創新性地采用平急兩用的設計，平時承擔縣域大部分農副產品供應，急時可轉換為應急倉儲物流中心，保障市域物資。桐廬服務區北區是浙江首個按照平急兩用理念設計建造的高速服務區，當重大交通事故、自然災害或公共衛生事件發生時，可以迅速轉換為應急救援基地，實現應急指揮、應急救援、應急搶險保障基地、封閉隔離等應急功能。
加快推動城市平急兩用公共基礎設施建設的著力方向
未來，當平急兩用公共基礎設施從有條件的大城市向所有城市推廣普及時，還需吸取前期建設經驗，避免重復、碎片化建設，推動城市平急兩用公共基礎設施建設實現質的提升。
提升設施韌性：因地制宜開展平急兩用公共基礎設施建設。平急兩用公共基礎設施，是城市的韌性空間，也是綜合防災空間體系的重要組成部分，其建設內容包括新增設施的復合功能設計和存量設施的應急功能改造，重點在于全方位提升城市設施韌性，填補現有防災格局短板。
一方面，城市平急兩用公共基礎設施的設計和改造，應當明確其完整類型體系，避免規劃和建設類型的單一或疏漏。根據《國土空間綜合防災規劃編制規程》，防災設施包括災害監測預警、災害防御、應急服務和應急保障基礎設施四類。涉及平急兩用轉換的主要是應急服務和應急保障基礎設施，具體包括應急交通、避難安置、應急指揮、應急醫療、應急物資儲備、應急救援中心、應急救援隊伍訓練基地、防災減災宣教培訓基地等。目前，這些設施的關注力度和體系完善性差異較大，前五類的建設力度較大，而其他類別的建設以及相關的空間基礎、設施條件、轉換工作機制等，相對比較薄弱。
另一方面，城市平急兩用公共基礎設施的建設，需秉持因地制宜原則，以各城市區域內主要典型災種和易發公共安全事件性質為基礎，開展不同層級、不同災種、不同場景的災害效應和應急需求分析，識別當前防災救災和應急保障體系中的空間薄弱環節和設施缺口，進行針對性的設計建設。我國現有的“1+N+X”政策體系主要是針對超大特大城市進行的部署規劃，當平急兩用公共基礎設施建設推廣至所有城市時，應當根據不同層級城市所面臨的風險類型和區域性應急保障角色，同時結合區域內人口規模和分布特征，進一步細化平急兩用公共基礎設施的綜合防災規劃等級、總量分布和功能設置。
提升治理韌性：制定平急轉換方案和工作機制。平急兩用公共基礎設施的規劃、建設和運營涉及多個主體，需要整合人力、物力、信息和技術等各種資源。其功能的發揮不僅取決于硬件設施的科學規劃和設計建設，而且依賴于平急轉換應急方案和工作機制的有效運作。只有充分提升治理體系的韌性，才能充分挖掘這些設施項目的保障應急潛能。
在平時，建立覆蓋災害全周期的管理體系。市級層面，制定平急轉換的技術標準，設立平急兩用公共基礎設施的應急工作組或專門工作委員會，明確規劃機構、應急部門、業主單位、運營主體等相關方的責任和職能，建立信息共享、溝通協作和決策制度。基層層面，組建平急兩用公共基礎設施的應急工作隊伍，明確工作流程，做好技能培訓，提升應急處置能力，制定應急物資的儲備和動態調度預案，確保人員和物資在平時的維護水平能夠滿足緊急狀態下的應急需求。
在平急轉換過程中，保證信息快速準確傳遞。運用人工智能和數字化技術進行精準預測，根據設立的啟用條件及時響應，按照緊急事件的類型和程度分類激活相關功能模塊。在時間壓力下，注意平衡決策過程中可能出現的過度反應與延誤時機之間的矛盾。建立平急轉換指揮中心，避免指揮權的多頭博弈，劃分工作組、明確各自職責，有效調動整合多方主體參與的平急兩用公共基礎設施轉換和運行，并根據動態監測實時調整。
在災后恢復階段，完成設施設備由急到平的轉換，恢復設施日常功能。根據平急兩用公共基礎設施的運行情況，總結工作經驗，查找問題短板，以歷史災害過程的實戰數據為基礎，加強對全周期、全過程的城市韌性能力評估和優化，定期組織平急轉換演練，為進一步的城市規劃、建設和管理提供支撐。
提升技術韌性：新技術賦能平急兩用公共基礎設施建設。當前，新一輪科技革命和產業變革深入發展，特別是人工智能等前沿技術快速發展，城市平急兩用公共基礎設施建設還需與新技術結合，提升其響應速度和功能轉換效率。2025年8月出臺的《國務院關于深入實施“人工智能+”行動的意見》提出，“加強人工智能在安全生產監管、防災減災救災、公共安全預警、社會治安管理等方面的應用”，[14]平急兩用公共基礎設施的建設正是其具象化體現。
在智能感知與監測預警方面，可以利用人工智能、大數據、物聯網等智慧技術，將平急兩用公共基礎設施與其他設施和信息進行有效對接和整合，實時采集設施運行數據，通過智能化監測技術和機器學習模型進行預測，為平急轉換提供量化數據支撐，提升預警準確性和響應速度。在動態適配與模擬推演方面，可以運用數字孿生技術構建平急兩用公共基礎設施的虛擬鏡像，結合人工智能仿真算法模擬公共衛生事件、自然災害、社會安全事件等不同應景場景下的功能轉換需求，以及物資、人員等資源的調配效率，優化平急兩用公共基礎設施的空間布局、物資儲備、設備配置和資源協同方案。
此外，平急兩用公共基礎設施規劃和運行的相關數據和信息，也是寶貴的知識和經驗，應當建立采集、整合、分析和使用相關數據信息的規范辦法，從而更準確地了解城市應急需求和保障能力，保證數據安全，為應急管理決策和未來的城市規劃提供科學依據。
【本文作者為中國社會科學院社會學研究所研究員】
注釋略
責編：石 晶／美編：石 玉