摘 要:新污染物治理是一項任重道遠的復雜系統工程。我國堅持全生命周期風險管理理念，以防范環境與健康風險為重點，通過持續加強制度與科技雙重支撐，不斷健全治理體系，推動新污染物治理取得重要進展。同時要看到，在科學研究領域和治理領域，對新污染物的定義標準有所不同。在科學認知、技術支撐及社會共治等方面，新污染物治理工作面臨一定挑戰。“十五五”時期，需加快推動法規標準體系建設，完善調查監測網絡，加強科技支撐，有效防范新污染物環境與健康風險。

關鍵詞:新污染物 環境風險 全生命周期 協同治理

【中圖分類號】X505 【文獻標識碼】A

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視新污染物治理工作，對新污染物治理工作作出科學謀劃和系統部署。黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出：“加強環境風險防控，深入推進新污染物治理。”[1]在相關政策支持下，我國建立健全跨部門協同推進機制，著力防控與人民群眾健康安全密切相關的突出環境風險，新污染物治理取得重要進展。同時要看到，在科學研究領域和治理領域，對新污染物的定義標準有所不同。在科學認知、技術支撐及社會共治等方面，新污染物治理工作面臨一定挑戰。為此，需推動法規標準體系建設，建立科學精準、動態更新的重點管控新污染物清單，不斷推進新污染物治理工作走向深入，保障生態環境安全與人民群眾健康安全。

新污染物治理的共識

雖然新污染物研究歷時已久，然而其定義在全球范圍內仍未達成統一。由于認知視角與治理需求不同，各主要機構給出的界定也各有側重。聯合國環境規劃署將其定義為“新近被確認為對環境構成潛在威脅，且尚未受到國家或國際法廣泛管制的化學品與化合物”；美國環境保護署將其界定為“尚無管理標準、因分析技術進步而在自然水體中被發現，且可能對水生生物有害的化學或其他物質”；美國地質調查局將其解釋為“還未被納入常規環境監測，但是有可能進入環境并導致已知或疑似不利生態和（或）健康效應的人工或天然化學品”；歐盟NORMAN網絡將其定義為“目前未納入歐盟常規監測計劃、但可能成為未來監管對象的污染物，其是否受控將取決于生態毒性、健康影響、公眾認知及相關環境介質中監測數據的研究進展”。[2]

2022年，國務院辦公廳印發《新污染物治理行動方案》，提出“有毒有害化學物質的生產和使用是新污染物的主要來源。目前，國內外廣泛關注的新污染物主要包括國際公約管控的持久性有機污染物、內分泌干擾物、抗生素等”。由此可見，新污染物的定義表述多樣，但是各國與組織無不將“監管不足或缺失”作為重要前提之一，將“潛在環境與健康風險”作為科學篩查標準。這種“定義未統而內涵趨同”的現象，構成當前新污染物治理的共識，為全球協同治理奠定廣泛基礎。目前科學研究領域與治理領域，對新污染物的范疇界定存在寬泛與聚焦之分。在科學研究領域，出于研究需要，傾向于根據風險特性進行寬泛界定；在治理領域，為有效管控，還需考慮社會經濟影響等因素，希望對象更聚焦。建議梳理、界定新污染物學術定義和治理定義，分別滿足學術研究和治理工作的需求。

從學術研究和治理兩個維度厘清新污染物的定義

從學術研究與治理兩個維度，明晰新污染物的定義，是統籌推進新污染物治理的關鍵基石，既能夯實科學基礎、驅動前沿創新，又能確保治理措施有的放矢、精準高效，實現新污染物環境風險的有效管控，持續改善生態環境質量。

結合新污染物特點和《中國大百科全書》對污染物的定義，從學術層面，新污染物可被定義為“新近發現或被關注，具有生物毒性、環境持久性、生物累積性等特性，進入環境后使環境的正常組成和性質發生變化，以致對生態環境或人體健康存在較大風險的化學物質”。新污染物具有多個方面的特征。一是新近發現或被關注。新污染物可能是新近合成的物質；也可能是已存在較長時間的物質，但由于分析技術局限或對其風險效應缺乏科學認知，其來源、存在、潛在風險等近期才被識別與關注。二是危害潛伏性強。即使在痕量濃度水平，如微克每升或納克每升，仍可能對生態系統或人體健康產生危害。危害通常不立即顯現，而表現為長期、慢性的影響過程。三是環境持久性或偽持久性。該類污染物在自然條件下難以快速降解，會長期存留于環境介質中，并隨時間持續累積。四是生物累積性。新污染物能夠通過食物鏈進行傳遞與富集，導致在高營養級生物體內的濃度顯著高于環境本底水平。

當前，國內外學術界關注的新污染物，主要有持久性有機污染物、環境內分泌干擾物、藥物和個人護理品以及微塑料四大類。持久性有機污染物，是指具有持久性、生物蓄積性和遠距離環境遷移潛力，對人類健康或生態環境存在不利影響的有機化學物質。環境內分泌干擾物，是能夠干擾生物體內分泌系統正常功能，對機體或其子代產生不良健康影響的外源性化學物質。藥物和個人護理品，包括人類與獸醫用藥、化妝品、洗滌劑等在日常使用和廢棄過程中進入環境的化學物質，如抗生素、鎮痛藥、三氯生等。微塑料通常指直徑小于5毫米的塑料顆粒或碎片，包括初級微塑料和次級微塑料。

新污染物的學術定義涵蓋物質范圍很廣泛，適用于科學或政策的研究階段。在治理層面，管控哪一類新污染物，則需要綜合考慮物質的風險程度、控制技術可行性、社會經濟發展水平等因素。鑒于此，新污染物可被定義為“新近發現或被關注，具有生物毒性、環境持久性、生物累積性等特性，進入環境后使環境的正常組成和性質發生變化，以致對生態環境或人體健康存在較大風險，并由主管部門會同相關部門確定予以管控的物質”。在學術定義的基礎上，治理定義進一步體現兩方面內容。一是治理滯后性。受限于認知時間較短、研究數據不足、來源復雜以及社會經濟等多重因素，目前尚未建立完善的排放標準、監測方法和治理技術體系，導致在法規與監管層面存在明顯空白。二是管控必要性。盡管在認知和治理上仍然存在一定程度的滯后，但基于已識別的潛在危害，必須采取前瞻性的管控行動。這體現“預防為主”與“風險防控”的重要原則，要求主管部門依據現有科學證據并綜合考慮經濟社會因素，主動開展識別、評估與優先管控清單確定工作，通過采取產品替代、使用限制、排放限制和末端治理等全過程管控措施，最大限度降低其環境與健康風險。

當前，在國際上主要通過《斯德哥爾摩公約》等國際公約確定需要重點管控的新污染物，該公約已將37種類持久性有機污染物列入管控清單，據此履行管控義務是我國需要承擔的履約責任。2022年12月29日，生態環境部、工業和信息化部等部門發布《重點管控新污染物清單（2023年版）》。2024年1月《中共中央 國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》發布，提出到2035年，新污染物環境風險得到有效管控。為實現該目標，建議盡快研究并發布有重大、高、中風險的新污染物管控清單，并依風險等級實施分階段管控措施。

我國新污染物治理取得重要進展

在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國新污染物治理機制逐步完善，治理能力持續提升，各項工作按照《新污染物治理行動方案》穩步推進，取得積極進展。

強化制度保障。我國建立健全跨部門協同推進機制，成立由生態環境部牽頭、15部門組成的新污染物治理部際協調小組，負責共同制定部門任務分工方案和年度工作計劃，聯合發布政策文件，協同開展聯合調研，并在協調小組下設立新污染物治理專家委員會。我國著力防控與人民群眾健康安全密切相關的突出環境風險，發布《新污染物治理行動方案》等指導性文件，進一步明確“篩、評、控”系統治理路徑，統籌建立重點管控新污染物清單，對14種類重點管控新污染物實施禁止、限制、限排等環境風險管控措施[3]。此外，我國加強法律法規制度建設，將“化學物質污染風險管控”設立專章并納入《中華人民共和國生態環境法典（草案）》，明確監督管理、污染信息調查等重點內容。《化學物質環境風險管理條例》制定工作，已被納入國務院年度立法工作計劃，為相關管理工作提供明確的法律框架。

構建新污染物治理標準體系。生態環境部會同各有關部門、各地方，扎實推進新污染物治理工作，已組織編制《化學物質環境風險評估與管控技術標準體系框架（2024年版）》與《新污染物生態環境監測標準體系表（2024年版）》，旨在為治理工作提供全面的技術依據。其中，風險評估與管控技術標準體系框架包含風險篩查、風險評估和風險管控三大技術標準子體系；監測標準體系表規劃170項具體標準項目[4]。我國新污染物治理標準體系正在加速構建，朝著更加科學、規范的方向穩步邁進。

推進調查評估與風險篩查。我國積極開展新污染物調查監測和環境風險篩查、評估。截至2025年11月底，已完成全國122個行業、約7萬家企業的化學物質生產使用情況摸底，初步識別出1000余種潛在高環境風險化學物質。2022年以來，累計批準登記802種新化學物質，并提出1365項環境風險管控措施，為精準治理奠定數據基礎。[5]

開展新污染物治理試點工作。我國積極探索建立新污染物環境調查監測制度，建立覆蓋重點區域、流域的新污染物監測網絡，組織開展新污染物環境監測試點工作。2023年，生態環境部發布《2023年新污染物環境監測試點工作方案》，在天津、河北、江蘇、浙江、廣東等地進行試點監測。與此同時，治理實踐以監測發現的突出問題和風險為導向，在重點流域、行業、工業園區及飲用水源保護區等區域，系統性部署啟動三批27個新污染物治理試點項目，形成“監測發現風險—試點探索方案—評估優化推廣”的治理路徑，推動新污染物治理科學決策水平和整體執行效能全面提升。各地在重點行業、重點領域、重點流域、過程監測和結果保障等方面進行試點，形成多層次、多維度試點網絡。[6]例如，四川、重慶建立跨區域新污染物協同治理機制，開展川渝聯合新污染物調查監測。

提升風險監管能力。我國積極強化新污染物全鏈條監管，構建超越傳統污染物管控模式、以主動預防和全生命周期風險管控為重點的動態協同治理體系。其實踐重點包括建立化學物質環境信息調查和風險篩查評估機制，動態發布重點管控新污染物清單，并實施禁止、限制、限排等強制性措施；通過強化環境影響評價、排污登記和綠色替代等推動源頭減量。

當前我國新污染物治理面臨的主要挑戰

習近平總書記在2025年中央城市工作會議上強調：“特別是在推進城市空氣治理提質工程、加強飲用水源地保護、加強抗生素和微塑料等新污染物治理等方面，要采取更主動、更有效的措施。”[7]當前新污染物治理工作仍處于起步階段，在科學認知、技術支撐及社會共治等方面存在明顯短板，制約治理效能整體提升。

科學認知不足，監測技術存在短板。在科研方面，目前我國對部分化學物質的環境與健康風險底數不清，長期、復合生態毒理效應研究深度不夠，真實的人體健康風險確證研究相對比較匱乏。在監測方面，目前新污染物監測數據不夠充分，痕量新污染物的精準檢測主要依賴進口高精度儀器，基層監測機構設備配置有限、技術能力比較薄弱，這一問題在中西部縣市比較突出，一定程度上影響新污染物的全面篩查、風險評估與常態化監管。

協同治理機制、法律法規體系有待健全。新污染物治理涉及生態環境、衛生健康、工業和信息化等多個部門，有的地方存在職責交叉等現象，需進一步健全多部門協調機制，涵蓋從源頭管控、過程排放到末端治理的全生命周期。此外，新污染物治理的法律法規體系有待健全。黨的十八大以來，我國生態環境保護立法成果顯著。然而，新污染物治理領域的法律建設仍顯滯后：不僅沒有專門的法律法規，而且缺乏新污染物排放和環境質量標準，新污染物治理實踐中面臨上位法依據不足、具體指導缺失的窘境。[8]

綠色替代技術發展尚不成熟。環境友好型替代品的研發周期長、生產成本高，市場競爭力相對較弱。例如，無氟防水劑價格遠高于傳統含氟產品，中小企業難以承受轉型成本。為此，需健全鼓勵替代的財稅、采購等政策支持體系，充分發揮其對綠色生產的調節作用，從而加快行業綠色轉型步伐。

社會共治機制有待完善。新污染物具有隱蔽性，公眾對其環境與健康風險了解有限，在垃圾分類中常將過期藥品、個人護理品等含有新污染物的廢棄物混入普通垃圾，增加環境泄漏風險。企業主體意識有待增強，有的企業不了解新污染物管控要求，生產過程容易產生污染風險。目前，新污染物治理工作仍主要由政府主導，企業、行業協會、社會組織與公眾之間尚未形成穩定、順暢的協同共治平臺；信息共享不足、反饋渠道有限、激勵機制有待健全，導致社會力量參與不足，未能充分轉化為社會共治的合力。

多措并舉推進新污染物協同治理和環境風險管控

新污染物治理是一項任重道遠的復雜系統工程。為有效應對新污染物治理的復雜挑戰，需以其風險防控為關鍵，通過動態精準的清單管理、嚴密剛性的法規標準、激勵相容的市場手段、創新驅動的技術引擎以及多方共治格局，構建全方位、現代化的治理體系，推進新污染物治理工作走向深入。

建立科學精準、動態更新的管控清單。新污染物治理的關鍵抓手，在于建立科學精準、動態更新的“重點管控新污染物清單”，使有限的監管資源聚焦于風險最突出、最需優先管控的靶點，實現精準、高效治理。推動管控清單動態化、擴大化，將超越簡單的名錄增補，轉向基于持續監測數據、高通量風險篩查和智能評估模型的常態化科學決策過程。清單的“擴大化”不僅體現在管控化學物質數量的增長，更在于管理維度的深化，如從關注單一介質污染擴展到關注化學品的全生命周期和多介質遷移轉化，從傳統工業品覆蓋到醫藥、化妝品等消費領域。

推動標準體系更加精細化。標準的“精細化”意味著告別粗放管理，根據保護目標的敏感性和暴露途徑的差異性，制定分區分級的環境質量標準、行業排放限值和產品中有毒有害物質含量標準，構成從產品源頭到環境受體的多層防護體系。這些標準應與現行生態環境法律法規體系深度融合，使合規要求具備剛性約束。

采取多樣化的治理手段。治理模式需朝著“政府—市場—社會”多方共治方向協同演進，利用經濟杠桿內化環境成本，引導市場主體自主選擇綠色路徑，推動產業可持續發展。比如，綠色稅收可通過差異化稅率，直接調節生產或使用新污染物的經濟成本；又如，環境污染責任保險以市場化機制分散企業環境風險，并借助保費杠桿促進其加強風險管理；再如，政府綠色采購為低化學風險的綠色產品和技術創造穩定的市場需求。

強化科技創新支撐作用。科技創新，是新污染物治理從“被動應對”邁向“主動防控”的主要驅動力。一方面，快速、便攜、高通量的檢測技術與設備將實現廣泛應用，結合物聯網和人工智能，構建起實時感知與智能預警的監測網絡，提升風險識別能力。另一方面，針對難降解新污染物的高效、低碳、低二次污染的靶向去除與資源化技術快速發展，將成為環保產業發展的新動能。為此，需構建產學研用深度融合的創新體系，持續為治理工作提供重要技術支撐。

構建多方廣泛參與的治理共同體。新污染物治理的廣泛性和復雜性，決定必須凝聚政府、企業、社會組織和公眾的共同力量，構建權責清晰、良性互動的多方共治體系。政府層面，建議強化生態環境、工信、農業農村、衛健、市場監管等部門的常態化協同，建立針對流域性、區域性問題的跨區域聯防聯控機制。企業層面，通過強制性環境信息申報和披露制度，推動其履行主體責任，主動防范從原料到產品的全鏈條化學風險。社會層面，通過全面依法公開環境信息、拓寬公眾監督舉報渠道、在政策制定中嵌入公眾參與環節等措施，保障公眾的知情權、監督權和參與權。

【本文系中國工程院重點咨詢項目“新污染物與常規污染物協同減排戰略研究”（項目編號：2025-XZ-76）的階段性成果；清華大學環境學院副研究員王斌，對本文亦有貢獻；本文作者為中國工程院院士，北京師范大學未來技術學院院長、教授】

注釋略

責編：單 寧／美編：石 玉