摘 要:用中長期規劃指導經濟社會發展，是我們黨治國理政的一種重要方式。持續推進國家發展規劃法治化，其實質是將我國規劃實踐中積累的成熟經驗轉化為法律制度，以法治固根本、穩預期、利長遠，確保“一張藍圖繪到底”的戰略定力。立足國家治理現代化全局，可以從理念演進、實踐路徑、完善方向三個維度，系統把握發展規劃與法治建設的內在邏輯，分析當前法治化進程中的關鍵問題，進而提出針對性的優化建議，為“十五五”時期乃至更長階段的規劃治理提供參考。
關鍵詞:國家發展規劃 法治化 國家治理現代化 制度優勢 “十五五”規劃
【中圖分類號】D922.1 【文獻標識碼】A
習近平總書記指出，“用中長期規劃指導經濟社會發展是我們黨治國理政的一種重要方式”[1]，強調“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。只有全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統性、規范性、協調性，才能最大限度凝聚社會共識”[2]。推動國家發展規劃法治化，既是新時代完善黨和國家領導制度、推進國家治理現代化的必然要求，也是發揮中國特色社會主義制度優勢、實現高質量發展的關鍵支撐。從“一五”計劃的奠基立業到“十四五”規劃的全面推進，我國發展規劃始終與國家發展同頻共振、與人民期盼同向而行，形成獨具特色的國家治理模式。
2026年1月20日，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的二十屆四中全會專題研討班開班式上強調：“在制定實施五年規劃的長期實踐中，我們黨創造積累了豐富經驗，包括堅持黨中央集中統一領導，堅持從實際出發，堅持全國一盤棋，堅持發揚民主、集思廣益，堅持規劃法定原則等。”[3]進入“十五五”時期，面對世界百年未有之大變局加速演進、國內改革發展穩定任務艱巨繁重的新形勢，如何以法治思維鞏固規劃實踐成果、以法治方式破解規劃治理難題、以法治保障規劃戰略落地，成為擺在我們面前的重大時代課題。實踐充分證明，發展規劃的生命力在于實施，實施的保障在于法治。唯有將規劃編制、實施、評估、監督全流程納入法治軌道，才能實現規劃的穩定性與靈活性相統一、權威性與可操作性相協調，確保國家發展戰略藍圖持續落地見效。[4]
發展規劃法治化的理念演進：從經驗探索到制度自覺
國家發展規劃法治化的進程，實質上是中國特色社會主義法治理念在國家治理領域不斷深化的過程。習近平總書記指出：“從第一個五年計劃到第十四個五年規劃，一以貫之的主題是把我國建設成為社會主義現代化國家。我們走過彎路，也遭遇過一些意想不到的困難和挫折，但建設社會主義現代化國家的意志和決心始終沒有動搖。”[5]從早期的計劃管理到新時代的規劃治理，從政策引導到法律規制，理念的迭代升級始終緊扣時代發展脈搏，其背后是從實踐探索到制度自覺的清晰歷史邏輯。
初心堅守：以人民為中心的價值錨點。新中國成立以來，我國發展規劃始終堅持以人民為中心，圍繞人的全面發展展開。從“一五”計劃聚焦工業體系構建與民生改善，到改革開放后規劃重心轉向經濟建設與社會進步協同推進，再到“十四五”規劃將“滿足人民日益增長的美好生活需要”作為根本目的，我國發展規劃在歷史演進中不斷深化人民立場。在教育、醫療、就業、養老等民生領域的規劃部署均以法律制度為保障，如通過《中華人民共和國鄉村振興促進法》落實鄉村發展規劃，以《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》支撐健康中國戰略。這種將人民利益貫穿規劃編制、實施、評估全流程的理念，通過法治化手段轉化為剛性約束，確保發展成果更多更公平惠及全體人民，構成規劃法治化的價值根基。
理念演進：從政策導向到法治引領。七十余年來，我國發展規劃實踐的理念轉型，是實現從“政策主導”向“法治引領”的深刻轉變。新中國成立初期，我國發展規劃主要以行政命令和政策文件為實施依據，雖具備較強的執行效率，但缺乏穩定的制度保障，在一定程度上存在“新官不理舊賬”“規劃執行彈性化”等問題。隨著改革開放的推進和社會主義法治建設的起步，規劃工作逐步加強制度化規范，《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》等法律對規劃審批、實施監督作出初步規定，有力推動規劃治理從經驗型向制度型轉變。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視五年規劃編制工作，親自擔任規劃建議文件起草組組長，親自謀劃、部署、推動國家發展規劃工作。[6]制定一部保障在法治軌道上科學編制和有效實施國家發展規劃的法律，正是用法治思維和法治方式確保“一張藍圖繪到底”，更好發揮國家發展規劃的戰略導向作用。[7]《中華人民共和國國家發展規劃法（草案）》的提請審議，用具體立法實踐，規范與保障國家發展規劃的制定實施，實現政策的靈活性與法律的穩定性有機統一。
維度拓展：從國內治理到內外協同。隨著我國深度融入世界經濟體系，發展規劃法治化理念呈現出從國內治理向內外協同的不斷拓展。習近平總書記指出：“法治同開放相伴而行，對外開放向前推進一步，涉外法治建設就要跟進一步。要堅持在法治基礎上推進高水平對外開放，在擴大開放中推進涉外法治建設，不斷夯實高水平開放的法治根基。”[8]在早期發展階段，規劃主要聚焦國內經濟社會發展，相應的法治保障也以調整國內關系為主。在加入世界貿易組織后，規劃編制日益注重與國際規則銜接，通過完善涉外經濟立法推動規劃中的開放舉措落地實施。面對復雜的國際環境，發展規劃法治化理念進一步強化“制度型開放”導向，既通過外商投資法等國內立法，保障規劃中的對外開放目標實現，又通過積極參與全球治理規則制定，為發展規劃的實施創造更加有利的國際環境。這種內外協同的法治化理念，既堅守了中國特色社會主義發展道路，也順應了經濟全球化的時代潮流，為國家發展規劃的全面實施提供了更為廣闊的制度支撐。
發展規劃法治化的實踐探索：從地方先行到國家立法
我國發展規劃法治化的實踐進程，遵循“實踐—總結—規范—提升”的漸進路徑，形成“地方先行探索、專項立法支撐、國家立法統籌”的實踐格局。從地方條例到國家法律草案，從專項領域到全面覆蓋，法治化實踐始終與國家發展規劃的實施同向同行，為發展規劃落地提供堅實保障。
地方先行：探索區域特色法治化路徑。地方層面的發展規劃立法實踐為國家層面的制度構建積累了寶貴經驗。近年來，江蘇、新疆、云南等地率先開展發展規劃地方立法探索，形成一大批制度性成果。《上海市發展規劃條例》于2025年7月1日正式施行，明確發展規劃的體系構成、編制程序、實施機制和監督保障，其中關于“發展規劃銜接協調機制”“公眾參與和專家論證制度”的規定，將黨中央關于健全國家經濟社會發展規劃制度體系的規定要求和上海行之有效的經驗做法以法律形式固定下來，以法治引領和保障發展規劃的編制與實施，為地方規劃法治化提供了有益經驗。[9]《浙江省發展規劃條例（草案）》完成意見征求，聚焦數字經濟、共同富裕等發展目標，將“智慧規劃”“生態保護規劃”等創新實踐納入法治化軌道。[10]廣東省通過制定專項規劃管理辦法，規范粵港澳大灣區發展規劃的實施流程，強化跨區域規劃協同的法律保障。[11]地方立法的先行實踐，既解決了區域規劃實施中的具體問題，如規劃沖突、執行不力等，又為國家發展規劃法的制定提供了實踐參考，體現出“從實踐中來、到實踐中去”的法治建設規律。
專項支撐：構建重點領域法治保障體系。針對國家發展規劃中的重大戰略任務，我國通過專項立法構建精準化的法治保障體系，實現規劃目標與法律實施的深度融合。在區域協調發展領域，《中華人民共和國長江保護法》呼應長江經濟帶發展規劃，以法律形式明確生態保護紅線、資源開發邊界，確保規劃中的生態保護目標剛性落地。《中華人民共和國黃河保護法》與《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》協同發力，建立跨區域協同治理機制，破解流域規劃實施中的權責劃分難題。在鄉村治理領域，《鄉村全面振興規劃（2024—2027年）》將產業發展、人居環境整治、公共服務提升等目標轉化為法律責任，明確各級政府的實施義務，為規劃落地提供剛性約束。在科技創新領域，《中華人民共和國科學技術進步法》數據安全法等與國家創新驅動發展規劃銜接，通過完善知識產權保護、科技資源配置等制度，保障規劃中的科技創新目標實現。這種“規劃定方向、法律保落實”的專項立法模式，使國家發展規劃的重點任務得到精準保障，彰顯法治對發展的支撐作用。
國家統籌：推進規劃治理全面法治化。隨著規劃實踐的不斷深入，國家層面的立法統籌成為發展規劃法治化的必然要求。2025年，國家發展改革委起草的《中華人民共和國國家發展規劃法（草案）》提請全國人大常委會審議，標志著我國發展規劃法治化進入全面系統推進的新階段。該草案共計四章三十一條，遵循“將成熟做法固定為法律制度、強化實施保障、做好統籌銜接”的基本思路，明確發展規劃的地位和職能，規范規劃編制、實施、評估、監督等全流程，將社會參與機制、專家咨詢論證制度等成熟實踐寫入法律，具有較強的可操作性。草案的出臺解決了長期以來發展規劃“性質不明確、程序不規范、責任不清晰”的問題，明確發展規劃一經人民代表大會批準即具備相應法律效力，各級行政部門必須依法落實，未經法定程序不得隨意變更。[12]這一國家層面的立法統籌，既整合了地方實踐經驗和專項立法成果，又彌補了現有法律體系在規劃治理領域的空白，為構建系統完備的規劃法治體系奠定基礎。
程序規范：筑牢規劃法治化的程序根基。程序正義是實體正義的保障，我國發展規劃法治化實踐始終注重程序制度的構建與完善。在編制程序方面，形成“前期調研—專家論證—公眾參與—人大審議”的規范流程：“十五五”規劃編制過程中，通過鼓勵廣大人民群眾和社會各界以各種方式積極參與，開展網絡征求意見活動，累計收到網民建言超過311.3萬條，[13]并經專家咨詢委員會多輪論證，把社會期盼、群眾智慧、專家意見、基層經驗充分吸收到規劃編制中。最終經全國人民代表大會審議通過，使規劃編制成為全過程人民民主的生動實踐。在實施監督程序方面，建立“年度監測—中期評估—總結評估”的全周期監督機制，各級人大常委會通過執法檢查、專題詢問等方式，強化對規劃實施情況的監督，如全國人大常委會對“十四五”規劃實施情況開展中期評估，推動解決規劃實施中的突出問題。在調整程序方面，明確規劃調整必須經過法定程序，如因重大突發事件等特殊情況需要修改規劃的，需報原批準機關審議批準，確保規劃調整的合法性與嚴肅性。這些程序制度的不斷完善，為發展規劃法治化提供堅實保障。
發展規劃法治化的現實挑戰：制度協同與實踐適配
盡管我國發展規劃法治化取得顯著成效，但面對復雜多變的發展環境和不斷提升的治理需求，法治化進程仍面臨一系列現實挑戰，主要集中在制度協同、權責劃分、實踐適配三個層面，需要在深化改革中逐步破解。
制度協同不足：法律體系內部銜接有待加強。當前，我國涉及發展規劃的規定散見于多部法律法規中，形成“多法共治”的格局，但也存在法律體系內部銜接不暢的問題。一方面，國家發展規劃法與專項法律之間的協調機制尚未完全建立，如城鄉規劃法、土地管理法實施條例等專項法律各自形成體系，與即將出臺的國家發展規劃法在調整范圍、具體規定上存在交叉重疊，可能導致執法實踐中的適用沖突。另一方面，國家級專項規劃、區域規劃與地方發展規劃的法律依據不夠統一，部分地方規劃立法與國家層面的制度設計存在銜接斷層，影響全國規劃體系的統一性與權威性。此外，發展規劃法與行政法、經濟法等相關法律部門的協同不夠充分，如規劃實施中的行政許可、行政處罰等行為缺乏明確的法律銜接規范，導致規劃執行的法治化水平參差不齊。
權責劃分模糊：多方主體協同治理機制待完善。發展規劃的實施涉及中央與地方、政府與市場、部門與區域等多方主體，權責劃分模糊是法治化實踐中的突出問題。在縱向層面，上下級的規劃權限劃分不夠清晰，部分規劃任務存在“上下一般粗”的問題，地方的自主性與創新性難以充分發揮，同時也導致責任追究難以落實；在橫向層面，各部門之間的規劃協同機制不夠健全，存在“各自為戰”的現象，如產業規劃、生態規劃、交通規劃等專項規劃之間缺乏有效的協調銜接，容易造成重復建設、資源浪費等問題，而部門利益固化又導致協同治理的難度較大。此外，規劃實施中的問責機制不夠完善，盡管國家發展規劃法草案第二十九條對“濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊或者有其他違法行為”作出問責規定，但相關評判標準較為原則，缺乏具體的操作細則，如對規劃落實效果的問責指標、問責程序等不夠明確，導致問責機制難以真正落地。
實踐適配難題：動態發展與法律穩定性的平衡。發展規劃的前瞻性、動態性與法律的穩定性、滯后性之間的矛盾，構成法治化實踐的重要挑戰。一方面，發展規劃需要應對復雜多變的內外環境，如科技創新突破、國際格局調整、突發公共事件等，必須具備一定的靈活性和適應性，而法律一旦制定則需要保持相對穩定，難以快速回應規劃調整的需求。另一方面，規劃對象的復雜性也增加了立法難度。發展規劃涵蓋經濟、社會、生態、科技等多個領域，不同領域的發展規律和治理需求存在差異，難以通過統一的法律規范進行調整，導致部分法律規定過于原則，缺乏針對性和可操作性。此外，數字經濟、人工智能等新興領域的快速發展，對規劃治理提出新的要求，而相關法律制度相對滯后，難以有效支撐新興領域的規劃實施，影響法治化的全面覆蓋。
持續推進發展規劃法治化的完善方向：守正創新與系統發力
“十五五”時期是基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期。持續推進發展規劃法治化，需要立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，以系統思維破解現實挑戰，在守正創新中完善制度體系、提升實施效能、強化保障支撐，為國家發展規劃的全面實施提供更高水平的法治保障。
完善法律體系：構建系統協同的制度框架。構建系統完備、協同高效的法律體系是發展規劃法治化的基礎工程。推動國家發展規劃法盡快出臺并不斷完善，明確其在國家法律體系中的地位和作用，細化規劃編制、實施、評估、監督等各環節的具體規定，特別是明確規劃與其他政策工具的協調機制，確保法律的可操作性。加強法律體系內部的銜接協調，開展相關法律法規的清理修訂工作，消除國家發展規劃法與城鄉規劃法、土地管理法等專項法律之間的沖突矛盾，建立健全規劃法律之間的適用規則，形成“國家發展規劃法為統領、專項法律為支撐、地方立法為補充”的層級清晰、協調統一的法律體系。健全新興領域的法律保障，針對數字經濟、人工智能、碳達峰碳中和等新興領域和國家重大戰略，加快配套立法進程，使發展規劃中的新目標、新任務及時轉化為法律規范，實現法治保障的全面有效覆蓋。
明晰權責配置：健全多方協同的治理機制。明晰權責配置是提升發展規劃法治化實施效能的關鍵。科學劃分中央與地方的規劃權限，明確中央在國家發展規劃制定、重大戰略統籌等方面的主導權，同時賦予地方在規劃實施中的自主權和創新性，建立中央統一領導、地方分級負責的規劃治理體制。健全部門協同機制，建立跨部門的規劃協調機構，完善規劃編制、實施中的信息共享、會商研判、聯合執法等制度，破解部門利益壁壘，確保各類規劃之間的銜接協調，形成治理合力。完善問責機制，制定規劃實施問責的具體細則，明確問責主體、問責情形、問責程序和問責方式，建立以規劃目標完成情況為核心的考核評價體系，將規劃實施效果納入領導干部政績考核，強化“權責法定、失職追責”的剛性約束，確保規劃部署落地見效。
強化科技賦能：提升規劃治理的智能化水平。科技賦能是推動發展規劃法治化創新發展的重要支撐。運用大數據、人工智能等技術提升規劃編制的科學性，建立全國統一的規劃數據平臺，整合經濟、社會、生態等各類數據資源，通過數據分析精準把握發展趨勢，為規劃編制提供科學依據，提高規劃的前瞻性和針對性。推進“智慧執法”建設，運用數字化手段加強對規劃實施情況的動態監測，建立規劃實施的預警機制，及時發現和解決規劃執行中的問題，提升執法效率和精準度。構建“智慧監督”體系，利用互聯網、大數據等技術拓寬公眾參與監督的渠道，建立規劃實施的社會監督平臺，實現對規劃實施全過程的透明化監督，保障人民群眾的知情權、參與權和監督權。
培育法治文化：凝聚全民守法的社會共識。培育法治文化是發展規劃法治化的社會基礎。加強規劃法治宣傳教育，將國家發展規劃法及相關法律法規納入全民普法規劃，通過新聞媒體、網絡平臺、基層宣傳等多種渠道，廣泛宣傳規劃法治化的重要意義、主要內容和實踐要求，提升全社會對規劃法治的認知度和認同度。強化領導干部的法治思維，將規劃法治培訓納入領導干部教育培訓體系，提升領導干部運用法治思維和法治方式開展規劃編制、實施、監督等工作的能力，發揮“關鍵少數”的示范引領作用。健全公眾參與機制，完善規劃編制中的公眾意見征集、聽證論證等制度，確保規劃充分反映民意、匯集民智，同時暢通規劃實施中的公眾反饋渠道，使人民群眾成為規劃法治化的參與者、監督者和受益者，形成全社會崇尚規劃、敬畏法律、共同踐行的良好氛圍。
結語
持續推進國家發展規劃法治化，是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，是發揮中國特色社會主義制度優勢的重要路徑，更是實現高質量發展、全面建設社會主義現代化國家的堅實保障。七十余年來，我國發展規劃法治化從理念探索到實踐推進，從地方先行到國家立法，取得顯著成效，為“一張藍圖繪到底”提供重要支撐。面對新時代新征程的新任務新挑戰，我們必須堅持以習近平法治思想為指導，立足中國式現代化全局，以國家發展規劃法出臺為契機，不斷完善法律體系、明晰權責配置、強化科技賦能、培育法治文化，推動發展規劃法治化向更高水平邁進。
“十五五”時期是發展規劃法治化深化完善的關鍵階段，唯有持續以法治精神引領規劃實踐，以法律制度規范規劃行為，才能確保國家發展規劃的穩定性、權威性和執行力，將我國的制度優勢轉化為治理效能，為基本實現社會主義現代化筑牢法治根基。
【本文作者為中國社會工作聯合會副會長】
注釋略
責編：馮一帆／美編：石 玉