摘 要:發(fā)展組團式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，要求在更深層次、更廣維度上，推動現(xiàn)代化城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展共鏈同群、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)共建共享、要素資源自由流動、區(qū)域市場同體同興、環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治，形成與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代化城市群建設(shè)新格局和治理新機制。進一步提升現(xiàn)代化城市群治理效能，必須科學運用規(guī)劃、政策、制度、技術(shù)等綜合手段，對城市群發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給、生態(tài)環(huán)境保護等方面進行科學化、系統(tǒng)化和精細化管理，保障城市群功能協(xié)同運轉(zhuǎn)、提升城市群空間品質(zhì)。

關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)融合發(fā)展 現(xiàn)代化城市群 空間治理路徑

【中圖分類號】F299.2 【文獻標識碼】A

2025年中央城市工作會議提出“著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系”，強調(diào)“著眼于提高城市對人口和經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合承載能力，發(fā)展組團式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈”[1]。截至2021年底，我國19個城市群以占全國不到三分之一的國土面積，承載了全國七成以上的人口，貢獻了八成以上的地區(qū)生產(chǎn)總值[2]，是國家新型城鎮(zhèn)化主體區(qū)、經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展核心區(qū)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重心區(qū)。這就要求在更深層次、更廣維度上推動現(xiàn)代化城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展共鏈同群、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)共建共享、要素資源自由流動、區(qū)域市場同體同興、環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治，形成與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代化城市群建設(shè)新格局和治理新機制，使現(xiàn)代化城市群建設(shè)成為推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要引擎。

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）提出，“大力推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效”[3]。現(xiàn)代化城市群治理是運用規(guī)劃、政策、制度、技術(shù)等綜合手段，對城市群發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給、生態(tài)環(huán)境保護等方面進行科學化、系統(tǒng)化和精細化管理的過程，是保障城市群功能協(xié)同運轉(zhuǎn)、提升城市群空間品質(zhì)的重要抓手。城市群治理效能不僅深刻影響人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，也直接關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，需以城市高質(zhì)量發(fā)展為支撐，大力推動城市群協(xié)同聯(lián)動、功能一體、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效，建設(shè)更多創(chuàng)新型、宜居型、美麗型、韌性型、文明型、智慧型的現(xiàn)代化城市群。

提升數(shù)智化治理能力

作為一個集人口、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施、能源、環(huán)境、安全等多要素交織、高度復雜、規(guī)模龐大的巨型綜合體，現(xiàn)代化城市群治理面臨各種挑戰(zhàn)。面對現(xiàn)代化城市群快速多變的運行特征，城市群內(nèi)各城市之間的不同領(lǐng)域往往相對獨立，彼此間知識體系和決策方法互不兼容，信息共享不暢，協(xié)同機制缺失，“有限數(shù)據(jù)+專家經(jīng)驗”的傳統(tǒng)治理模式已顯得力不從心。同時，城市群在運行中實時產(chǎn)生來源各異、坐標不一、模態(tài)多樣的海量時空數(shù)據(jù)，難以統(tǒng)一整合與表達，導致城市管理者難以實時、全面、精準地感知城市群運行狀態(tài)并作出反應(yīng)。

應(yīng)對城市群治理挑戰(zhàn)，可借助人工智能、大數(shù)據(jù)、大模型、云計算、區(qū)塊鏈等新一代數(shù)字技術(shù)手段，打造高效協(xié)同、集約統(tǒng)一、數(shù)據(jù)融合的現(xiàn)代化城市群建設(shè)數(shù)字底座，以“數(shù)字孿生城市”建設(shè)為依托，構(gòu)建可計算、可查詢、可擴展的“數(shù)字孿生城市群”，生成多層次、鏈條式、可解釋的城市群綜合治理方案，促進數(shù)智技術(shù)和城市群治理的深度融合，提升城市群治理的智慧化和精細化程度。進一步深化城市群數(shù)據(jù)資源開發(fā)和多場景應(yīng)用，推動城市群各城市之間政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”、公共服務(wù)“一網(wǎng)通享”等，不斷提升城市群治理的安全性、可持續(xù)性與智能決策能力。

隨著數(shù)據(jù)融合和推理能力的不斷提升，現(xiàn)代化城市群空間治理將向更自主、更靈活、更高效和更智能的方向發(fā)展。需要依托大數(shù)據(jù)建立跨城市的數(shù)據(jù)信息共享平臺，形成公共數(shù)據(jù)資源中心，打通城市群城市間的數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)跨城市業(yè)務(wù)協(xié)作，規(guī)范標準化業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)接口，整合數(shù)據(jù)資源，集中管理規(guī)模化運營，通過數(shù)據(jù)挖掘加工利用催生一批大數(shù)據(jù)、軟件開發(fā)集成、信息系統(tǒng)運維、信息服務(wù)、移動互聯(lián)網(wǎng)及數(shù)據(jù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進城市群經(jīng)濟增長由粗放型向集約型轉(zhuǎn)型升級。

提高一體化治理水平

推動城市群一體化治理是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的戰(zhàn)略需要，也是推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、品質(zhì)提升、治理增效的重要途徑。《意見》提出，“穩(wěn)妥有序推動城市群一體化和都市圈同城化發(fā)展”“促進城市間定位錯位互補、設(shè)施互聯(lián)互通、治理聯(lián)動協(xié)作”“加強城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作，優(yōu)化城市群之間產(chǎn)業(yè)分工和空間聯(lián)系”[4]。黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》進一步提出，“加快城市群一體化和都市圈同城化”“加強重點城市群協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展，促進區(qū)域創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈高效協(xié)作”[5]。

提高現(xiàn)代化城市群建設(shè)的一體化治理水平，需要重點推進城市群人口互流互動的一體化治理、產(chǎn)業(yè)同鏈同群的一體化治理、城鄉(xiāng)等值融合的一體化治理、基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)配統(tǒng)建的一體化治理、公共服務(wù)設(shè)施同標同惠的一體化治理、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治的一體化治理、區(qū)域市場主體的一體化治理等，全力提高現(xiàn)代化城市群一體化治理水平，把城市群一體化治理作為跨區(qū)域治理的重要典范[6]。長三角城市群推進“不破行政隸屬、打破行政邊界”的跨界協(xié)同治理，加快要素跨界自由流動、產(chǎn)業(yè)高效協(xié)作、風險共擔機制，構(gòu)建統(tǒng)一開放的市場體系。比如，長三角三省一市的醫(yī)保結(jié)算系統(tǒng)均已接入國家層面的統(tǒng)一信息平臺，并在區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)聯(lián)通，涉及41個城市1.8萬家醫(yī)療機構(gòu)[7]，三省一市實行戶籍準入年限累計互認，推動勞動力跨區(qū)域流動和高效配置。又如，長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)聚焦規(guī)劃管理、生態(tài)保護、土地管理等“8+N”重點領(lǐng)域，長三角一體化示范區(qū)已形成154項制度創(chuàng)新經(jīng)驗，其中57項面向全國復制推廣[8]。

增強精準化治理效能

截至2024年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達67%[9]，城市發(fā)展從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主階段，這要求城市群發(fā)展由粗放開發(fā)轉(zhuǎn)向集約高效，從規(guī)模擴張轉(zhuǎn)向品質(zhì)提升，通過存量提質(zhì)增效，優(yōu)化城市群產(chǎn)業(yè)布局，不斷提升城市群發(fā)展能級和生活質(zhì)量。在規(guī)劃、建設(shè)、管理上，堅持因地制宜、因群施策、各展所長，增強現(xiàn)代化城市群發(fā)展的動力活力。通過技術(shù)創(chuàng)新和資源整合，提升精細化治理效能，真正實現(xiàn)從“人找政策、人找服務(wù)”向“政策找人、服務(wù)找人”轉(zhuǎn)變。

首先，建立現(xiàn)代化城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展政策體系。根據(jù)城市群內(nèi)不同等級城市的特征和功能定位，發(fā)揮各類城市在資源、科技、人才等方面的資源優(yōu)勢，制定利益共享、成本共擔的產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展政策，引導城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)間合理分工、協(xié)調(diào)互補和錯位發(fā)展，有效提升城市群產(chǎn)業(yè)鏈整體水平。其次，建立現(xiàn)代化城市群公共產(chǎn)品供給政策體系。針對公共產(chǎn)品供給主體多樣化、供給過程復雜化、供給空間跨界化等特征，通過城市間合作、公私合作等渠道，構(gòu)建包括規(guī)劃銜接、財稅分享、生態(tài)環(huán)境管理、公共服務(wù)配置、數(shù)據(jù)共享等公共領(lǐng)域政策創(chuàng)新體系，建立城市群公共產(chǎn)品供給的政策保障。再次，建立現(xiàn)代化城市群利益分配與補償政策體系。城市群利益協(xié)調(diào)的前提是城市之間充分表達自身的利益訴求，可從現(xiàn)代化城市群建設(shè)需求出發(fā)，建立城市之間橫向協(xié)商平臺，形成常態(tài)化、制度化、互相銜接的協(xié)商政策體系，構(gòu)建起城市群利益表達與訴求機制，建立城市群利益分配與補償機制，并對城市之間合作的利益開展評估與反饋。四是創(chuàng)新現(xiàn)代化城市群生產(chǎn)要素優(yōu)化配置政策。例如，創(chuàng)建跨區(qū)域融資模式，支持發(fā)行城市群專項債，在城市群內(nèi)實行土地增減掛鉤指標跨城市調(diào)劑，建立城市群科技創(chuàng)新資源共享平臺，建立生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付制度。建立統(tǒng)一的人才信息共享平臺，推行專業(yè)技術(shù)職稱跨區(qū)域互認；推動政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”，實現(xiàn)戶籍準入年限同城化互認；建立教育醫(yī)療資源均衡配置機制，實行社保積分互認政策等。

健全常態(tài)化治理機制

強化現(xiàn)代化城市群治理需要權(quán)威高效的組織機構(gòu)、政府主體之間利益和行動協(xié)調(diào)的組織平臺以及提供區(qū)域公共品及公共服務(wù)的政策工具。

這就要求一方面加強頂層設(shè)計，構(gòu)建與我國經(jīng)濟發(fā)展階段和城市化發(fā)展階段相適應(yīng)的現(xiàn)代化城市群治理體系，成立統(tǒng)一的城市群協(xié)調(diào)治理機構(gòu)，構(gòu)建起政府、企業(yè)、社會組織共同參與協(xié)作治理的城市群治理組織架構(gòu)。比如，對于跨省級行政區(qū)域的城市群，可在國家層面設(shè)立城市群一體化治理委員會和公共資金統(tǒng)一調(diào)度委員會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)現(xiàn)代化城市群建設(shè)的重大事項和重大工程建設(shè)等；對于省內(nèi)城市群，可在省級層面設(shè)立省級城市群一體化治理委員會和公共資金統(tǒng)一調(diào)度委員會。又如，可在城市群內(nèi)設(shè)立專職執(zhí)行機構(gòu)和財稅協(xié)調(diào)機制，保障規(guī)劃銜接與政策協(xié)同，建立跨省區(qū)的城市群地方政府聯(lián)席會議制度，加強城市群立法等。另一方面，建立跨城市的常設(shè)性利益協(xié)同機構(gòu)，激勵城市之間積極開展合作，形成互利共贏的合作關(guān)系，進而轉(zhuǎn)化為區(qū)域內(nèi)的利益制衡機制和利益共享機制，以減少跨城市發(fā)展引發(fā)的利益協(xié)調(diào)問題。例如，長江三角洲城市群三省一市共同組建長三角區(qū)域合作辦公室，聯(lián)合出臺跨域政策，推動各城市在產(chǎn)業(yè)、交通、環(huán)保等重點領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展，取得了顯著組織賦能成效。2024年，長三角地區(qū)經(jīng)濟總量突破33萬億元，以僅占全國4%的國土面積，創(chuàng)造了全國近1/4的經(jīng)濟總量，集聚了全國約17%的人口，對全國經(jīng)濟增長的貢獻率約為30%[10]。

推行差別化治理方式

我國城市群已形成五大國家級城市群、九大區(qū)域性城市群和六大地區(qū)性城市群，組成的“5+9+6”空間結(jié)構(gòu)格局。其中，長三角、珠三角、京津冀等5個國家級城市群發(fā)育程度和創(chuàng)新程度高，處在城市群發(fā)育的成熟階段；而位于中西部地區(qū)的蘭西城市群、呼包鄂榆城市群、滇中城市群等6個區(qū)域性城市群，尚處在緩慢發(fā)育階段甚至發(fā)育雛形階段。對于處在不同地區(qū)、不同發(fā)育階段和不同發(fā)育程度的城市群，不能采取同一種政策、同一種治理模式和同一種治理路徑，需要面向治理能力現(xiàn)代化目標，因“群”而異地提出差別化精準化治理路徑。

對于東中部地區(qū)發(fā)育程度高的城市群，需重點突出控制總量、提高質(zhì)量、優(yōu)化功能、提升品質(zhì)、強化輻射、均衡布局的集約化治理模式，加快建成世界級超大城市群、全球科技創(chuàng)新高地和新興產(chǎn)業(yè)重要策源地，著力提升城市群空間集聚品質(zhì)、國際化水平和全球資源配置能力。對于東中部地區(qū)快速發(fā)育和發(fā)育程度較高的城市群，重點突出擴容提質(zhì)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)型升級、完善功能、提升效能的集群化治理模式，培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，增強城市群綜合承載能力和綜合服務(wù)功能，提升城市群高質(zhì)量發(fā)展的綜合支撐能力。對于西部地區(qū)發(fā)育緩慢和發(fā)育程度較低的城市群，重點突出做大總量、做強中心、強化集聚、完善結(jié)構(gòu)、逐步輻射的集團化治理模式，通過強省會、強中心和壯大都市圈等路徑，著力提升中心城市和都市圈的高效集聚能力，以中心城市和都市圈為“鼎”托起城市圈快速發(fā)展。對于東北地區(qū)發(fā)育程度降低且徘徊不前的城市群，重點突出鞏固總量、重組結(jié)構(gòu)、重賦功能、有機更新、遏制收縮、提質(zhì)增效的集中化治理模式，通過新質(zhì)生產(chǎn)力驅(qū)動，注入新產(chǎn)業(yè)、新空間、新業(yè)態(tài)，逐步實現(xiàn)城市群的結(jié)構(gòu)重組和功能重組，最大限度地降低城市人口下滑、產(chǎn)業(yè)收縮、設(shè)施閑置、地位下滑對城市群發(fā)展帶來的負面影響，多渠道提升城市群發(fā)展韌性。對于邊疆地區(qū)城市群，如天山北坡城市群、滇中城市群等，突出城市群發(fā)展對保障國家安全的特別地位，特殊施策加強邊境城市建設(shè)，在國家重大戰(zhàn)略布局中優(yōu)先考慮邊疆地區(qū)城市群建設(shè)，實施特殊用地政策，建設(shè)土地改革試驗區(qū)，用“土”辦法建群固邊。

通過差別化治理方式實施，明確各城市群在國家發(fā)展中的戰(zhàn)略地位、空間規(guī)模、職能組合、聯(lián)系強度和布局形態(tài)等，分類制定城市群空間優(yōu)化與資源配置政策，根據(jù)不同地區(qū)城市群資源環(huán)境承載能力，以人定群，以水定群，以地定群，以能定群，以生態(tài)環(huán)境容量定群，“量力而行”地推動不同發(fā)育程度的城市群生產(chǎn)要素合理集聚、疏散，推動城市群基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的合理布局，因類制宜、因地制宜、因度制宜地推動現(xiàn)代化城市群建設(shè)進程。

提升空間治理品質(zhì)

習近平總書記指出“科學布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，給自然留下更多修復空間”[11]。現(xiàn)代化城市群是由生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間構(gòu)成的多介質(zhì)、多層級、多功能的空間載體，需要優(yōu)化城市群三個空間結(jié)構(gòu)，同時提升三個空間治理品質(zhì)。通過城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的整體提升，構(gòu)建生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居舒適、生態(tài)空間山清水秀的現(xiàn)代化城市群空間治理新格局，筑牢城市群高質(zhì)量發(fā)展的安全韌性底線，建設(shè)韌性城市群。

一是提升城市群生產(chǎn)空間品質(zhì)。通過科技創(chuàng)新和新質(zhì)生產(chǎn)力驅(qū)動，推進城市群傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，大力發(fā)展高端制造業(yè)、高新科技產(chǎn)業(yè)和高附加值服務(wù)業(yè)，提升城市群生產(chǎn)空間高效集約利用效率，建設(shè)有鏈有群的城市群。二是提升城市群生活空間品質(zhì)。科學制定城市群生活空間品質(zhì)提升項目規(guī)劃，一體化推進城市群體檢和城市群更新，大力推進安全、舒適、綠色、智慧的城市群居住社區(qū)、產(chǎn)業(yè)社區(qū)、商務(wù)社區(qū)建設(shè)，建設(shè)和創(chuàng)造宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的良好城市環(huán)境，促進產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)等值和職住平衡，營造高品質(zhì)城市生活空間，提升公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)均衡水平。通過場景創(chuàng)新、服務(wù)優(yōu)化與文化煥新，激活城市群中高端服務(wù)供給，推動生活空間由“物理承載”向“價值轉(zhuǎn)化”升級，推動消費型城市走向消費型城市群。三是提升城市群生態(tài)空間品質(zhì)。依托綠水青山、生態(tài)廊道、綠道系統(tǒng)等生態(tài)資源，構(gòu)建“可進入、可參與、可消費”的生態(tài)空間網(wǎng)絡(luò)，提升城市群生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，推動城市群減污降碳擴綠協(xié)同增效，推進美麗城市建設(shè)。

【本文作者為中國科學院地理科學與資源研究所研究員；本文系國家社會科學基金重大項目“國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)實踐創(chuàng)新與政策優(yōu)化研究”（項目編號：25&ZD094）、國家自然科學基金創(chuàng)新研究群體項目“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”（項目編號：42121001）的研究成果】

注釋略

責編：石 晶／美編：石 玉