摘 要:新污染物治理是我國持續深入打好污染防治攻堅戰、推進生態環境治理現代化的重要抓手。近年來，在風險篩查監測、源頭禁限、過程減排與末端治理等方面，新污染物治理取得積極成效。同時要看到，新污染物具有風險隱蔽性強、環境影響持久和來源廣泛等特征，其治理面臨精準管控難、協同工作機制有待完善等挑戰。“十五五”時期，需完善法治體系與跨部門協同治理機制，攻克末端治理、無害化處置等關鍵技術瓶頸，穩步實現新污染物環境風險的精準治理與防控。
關鍵詞:新污染物治理 全生命周期 源頭禁限 協同治理
【中圖分類號】X505 【文獻標識碼】A
黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出：“加強環境風險防控，深入推進新污染物治理。”[1]黨的十八大以來，污染防治攻堅戰不斷向縱深推進，我國生態環境治理的重點逐步從常規污染物，延伸至更具隱蔽性和長期危害性的新污染物。我國積極推進新污染物治理工作，在風險篩查監測、源頭禁限、過程減排與末端治理等方面，取得顯著成效。同時要看到，新污染物具有風險隱蔽性強、環境影響持久和來源廣泛等特征，傳統環境治理模式難以有效應對其引致的彌散性、累積性等新型環境風險。“十五五”時期，需從法律法規制度建設、機制創新、科技突破、數據驅動等多維度著手，探索破解新污染物治理難題、推動治理效能整體躍升的有效對策。
新污染物治理是針對現有環境治理邏輯、產業生態乃至社會消費模式的革新
新污染物是指通過環境風險篩查評估，發現存在風險，但尚未納入常規管理，或者管理措施不足的一類化學物質的統稱。有毒有害化學物質的生產和使用是新污染物的主要來源，國內外廣泛關注的新污染物主要包括國際公約管控的持久性有機污染物、內分泌干擾物、抗生素等。[2]新污染物的“新”，體現在兩個方面。一方面，與已納入常規環境管理的污染物相比，如二氧化硫、氮氧化物、細顆粒物等，新污染物在危害程度與風險防控方面有所不同；另一方面，新污染物涵蓋范圍呈現動態特征，隨著科學認知深化、監測技術進步與治理進程深入，部分有毒有害化學物質會退出或出現在新污染物涵蓋范圍內[3]，這要求相關治理工作必須具備高度的適應性。基于此，新污染物治理是一種面向不確定性的風險管理，重點任務是構建兼具應對已知風險與預判新發風險的治理體系。
新污染物的危害性、隱蔽性、持久性、廣泛性與復雜性等特性，決定其在風險管控上與常規污染物存在諸多差別。一是危害嚴重性。此類物質常具有生殖發育毒性、神經毒性、免疫抑制及內分泌干擾等多重生物毒性，可能產生致癌致畸風險，其生產使用與工作生活緊密相關，低劑量長期暴露即可能造成人體毒性效應與生態系統紊亂。二是風險隱蔽性。新污染物在環境介質中的整體含量不高，無法通過感官直接覺察，容易被公眾所忽視。[4]三是環境影響持久性。新污染物的化學性質比較穩定，難以自然降解，能夠沿食物鏈富集，并可通過大氣、水體等介質實現遠距離遷移擴散，使局部排放問題演變為區域乃至全球性風險。四是來源廣泛性。新污染物的產生涉及行業比較廣泛，包含工業生產、生活消費、軍事消防等多個領域，以及醫藥、化工、農業種植、塑料加工、汽車、垃圾焚燒等多個行業。五是治理復雜性。以末端排放達標為主要手段的常規污染物監測方法，難以應對新污染物的長期累積風險。
新污染物的特征反映出治理工作面臨諸多挑戰，即風險尚未完全顯化時，社會對此缺乏足夠的關注度，而當危害顯現時，污染物或許已普遍彌散于環境與人體之中，治理成本高昂且影響難以有效逆轉。因此，新污染物治理不單是一項技術與管理任務，更是一場針對現有環境治理邏輯、產業生態乃至社會消費模式的革新。
我國新污染物治理工作取得重要成效
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視新污染物治理工作，對新污染物治理工作作出科學謀劃和系統部署。2018年，習近平總書記在全國生態環境保護大會上提出“對臭氧、揮發性有機物以及新的污染物治理開展專項研究和前瞻研究”。[5]2022年，國務院辦公廳印發《新污染物治理行動方案》，對加強新污染物治理提出明確要求。[6]2025年中央經濟工作會議提出：“實施固體廢物綜合治理行動，深入打好藍天、碧水、凈土保衛戰，強化新污染物治理。”[7]聚焦新污染物治理的總體目標與要求，全國各地積極推進治理工作，在風險篩查監測、源頭禁限、過程減排與末端治理等環節取得重要成效，為新污染物的長效治理夯實政策、技術與實踐根基。
環境風險篩查監測水平快速提升。新污染物環境風險識別監測工作有序開展，構建一套貫穿污染識別、污染監測和清單管控的標準化工具體系，加速從被動應對到主動防控的治理能力躍升。首先，化學物質環境風險篩查評估工作進展順利。以高關注、高產用量、高環境檢出、分散用途的“三高一分”化學物質為目標，通過對全國122個行業、超過7萬家企業的化學物質生產使用情況摸底調查，初步篩查出1000余種潛在高環境風險化學物質，作為未來開展新污染物環境風險評估的靶向物質[8]，推動治理決策模式從以經驗判斷為主轉向以證據驅動為主。其次，環境監測網絡正從局部試點向重點流域穩步拓展。自2023年生態環境部在天津、河北等省（市）開展監測試點后，監測網絡已于2025年覆蓋至長江、黃河干流及重點湖庫的國控斷面。監測網絡的全局拓展以統一空間布設與方法標準為基礎，有力支撐新污染物的溯源與風險評估工作。再次，通過完善“國家基本清單+地方補充清單”動態管控機制，識別監測成果被有效轉化為管理行動。2022年12月，生態環境部、工業和信息化部等部門聯合公布《重點管控新污染物清單（2023年版）》，對14類物質明確管控要求[9]，寧夏、山東等地結合區域特征進一步增列微塑料、毒死蜱等重點管控對象，實現對高風險物質的精準鎖定與監管資源的優化配置。總體而言，風險識別與監測能力的提升，為我國新污染物治理提供科學數據來源與決策支持，增強風險管控的預見性與精準性，是實施全生命周期治理的關鍵環節。
源頭禁限實現關口前移。決定源頭防控成效的關鍵，在于通過準入管制與存量淘汰相結合的雙軌機制，將風險防線構筑于經濟活動的決策前端，踐行預防為主的環境治理原則。在準入端，2020年4月，生態環境部公布《新化學物質環境管理登記辦法》，嚴格防范未知風險。《2024中國生態環境狀況公報》數據顯示，2024年，生態環境部批準新化學物質環境管理常規登記87份、簡易登記213份，并接收相關備案5815份。[10]通過將管控要求與登記許可綁定，使風險防控嵌入產業鏈的起始環節，確保新物質自誕生起即需接受環境影響評估，并依據潛在影響實施限制，進而實現對新污染物風險的源頭管控。在存量端，依托產業政策與化學品名錄，對已知風險實施管控。一方面，《產業結構調整指導目錄》明令淘汰“六六六”“滴滴涕”等多種高毒農藥產品，及一批落后醫藥包裝材料，從生產端直接清除高風險產品，有效防范化解既有的環境與健康風險隱患。另一方面，通過持續增補《中國現有化學物質名錄》的化學物質信息，動態掌握化學物質底數并建立相應管理清單，為后續實施重點管控提供清晰的監管標準。源頭防控雙軌策略的成效在于，從經濟活動源頭最大限度地減少高風險化學物質的社會總存量，避免未來末端治理形成高昂代價，推動產業結構向綠色、安全方向轉型。
過程減排能力顯著增強。過程減排以監管賦能與技術升級為驅動，推動重點行業生產體系向內生綠色化轉型，促使管控效能顯著增強。首先，監管政策不斷完善，為過程減排提供重要支持。2025年4月，生態環境部印發《關于加強重點行業涉新污染物建設項目環境影響評價工作的意見》，引導企業采用低毒低害原料與先進工藝進行生產、加工使用。此外，生態環境部印發《關于做好新污染物領域執法工作的通知》，明確并細化新污染物領域執法重點與要求，為監管執法提供明確依據，促使外部環保約束轉化為企業內在生產規范。其次，監測能力提升促進精準減排目標達成。例如，作為開展新污染物治理的首批試點省份，2023—2025年，江蘇省完成系統性監測調查工作，監測范圍包含7個重點工業園區、五大主要水體、33個重點飲用水源地，逐步強化對水質中300余種新污染物的精準定性、定量分析能力[11]，有效提升新污染物精準化監管水平。同時，科研攻關成果為過程減排提供了決策工具。例如，生態環境部南京環境科學研究所聯合多家機構，建立新污染物環境與毒理數據庫，并開發智能評估工具，初步實現面向復雜場景的新污染物風險智能評估。因此，對滲透于復雜產業鏈中的新污染物，最有效的治理策略是把管控要求融入已有的監管制度，并借助科技創新手段為監管工作與企業自律賦能，以最小社會成本推動產業全過程的綠色重塑。
末端治理工作穩步推進。末端治理是阻斷新污染物環境暴露、管控環境風險的關鍵環節。當前，我國積極開展末端治理能力建設，探索多環境介質協同治理、特定新污染物廢物處置、治理試點工程建設等有效路徑，在技術集成、政策協同與管理創新等方面取得積極進展。其一，新污染物多環境介質協同治理效能顯著提升。例如，遼寧鞍鋼化學科技有限公司投資建設1450立方米的雨水收集池，同步實現大氣污染物年減排248噸和工業廢水年減排175萬噸，有效阻斷污染物在水土介質間的遷移。[12]其二，新污染物治理與“無廢城市”建設深度綁定，不斷提升風險防控能力。甘肅、山東等地探索將實驗室廢液、含新污染物的廢棄農膜納入危險廢物體系，實施智慧化全程管控，填補特殊廢物管理的制度空白，呈現出治理范圍由點源控制向面源風險防控的延伸。其三，在風險預警方面，監測技術實現由靜態采樣到動態感知的跨越。例如，中國農業科學院研發智能監測系統，并將該系統在太湖、海河等流域開展示范應用。上述多方面實踐表明，有效的末端治理依賴于技術、政策與管理模式的創新，最終目標是形成可復制、可持續和可推廣的示范路徑，從而為全面保障生態環境安全與人民群眾健康安全提供技術與工程儲備。
有效提升新污染物治理整體效能
當前，我國新污染物治理雖已取得階段性成效，但仍面臨諸多挑戰。環境風險底數尚未全面掌握、監測評估技術能力不足等現實情況，使得在新污染物治理實踐中難以做到精準管控，這是當前和未來一段時間新污染物治理面臨的最直接、最現實的問題。從源頭識別到末端治理，治理工作存在斷點，未能形成全鏈條技術閉環。新污染物治理涉及多部門、多行業，但是目前跨部門協作工作機制有待完善，使得推進全生命周期治理目標有效落地面臨挑戰。此外，新污染物治理與“無廢城市”建設聯系緊密，在治理過程中，如何進一步實現深度協同、凝聚風險管控合力，是當前面臨的另一個現實問題。這些問題相互關聯、耦合呈現，構成“十五五”時期我國新污染物治理面臨的現實挑戰。
面向“十五五”時期新污染物治理的新形勢和新要求，需從法律法規制度建設、機制創新、科技突破、數據驅動等多維度著力，有效破解新污染物治理難題，推動治理效能整體躍升。
完善法治體系，強化全生命周期風險管控剛性約束。“十五五”期間，建議加快推進《化學物質環境風險管理條例》的制定與出臺，為開展化學物質環境風險“篩、評、控”提供專門的法律依據和制度框架。同時，建議通過對《中華人民共和國環境影響評價法》《排污許可管理條例》等現有法律法規進行銜接性修訂，增加新污染物監管和防治條款，將新污染物管控要求深度嵌入項目準入、排污許可、清潔生產等關鍵管理環節，實現從物質到項目、從源頭到末端的全過程法定化管理，形成層級清晰、覆蓋全面、強制有力的法治網絡。鼓勵和支持地方結合實際開展立法探索，將行之有效的管理措施逐步上升為制度規范，形成中央與地方聯動的法治建設格局。
健全協同治理機制，打通全鏈條治理堵點與斷點。“十五五”期間，建立并完善高效運轉的跨部門協同治理機制。一方面，建立貫穿“篩—評—控”的業務銜接規則。制定并發布新污染物治理跨部門工作程序指南，明確線索移交、信息通報與措施聯動規則，相關規則貫穿風險篩查、產業準入與替代、市場流通監管、廢物無害化處置等環節。另一方面，深化監管協同。在現有部際協調機制基礎上，推動形成常態化的聯合行動、信息共享與政策會商制度，重點圍繞化學物質登記、產品質量標準、市場流通監管及廢物處置等環節，制定聯合行動指南與執法程序，實現從“各管一段”到“閉環監管”的轉變。定期對重點地區、重點行業協同治理情況進行聯合檢查，并將發現的問題及時反饋至相關責任部門，督促整改落實。
加強關鍵技術攻關，實現新污染物風險防控精準化。集中力量攻克綠色化學品替代、快速精準篩查、末端治理、無害化處置等關鍵技術瓶頸。重點突破痕量新污染物的高通量篩查、精準溯源與多介質環境監測技術，加快研發自主可控的高端監測儀器與智能傳感設備，為全面摸清風險底數提供技術手段。系統構建基于本土物種毒理學數據和人群暴露特征參數的風險評估模型與數據庫，發展復雜環境介質中復合污染效應的模擬與預測方法，提升風險識別與定量評估的科學性和可靠性。著力推動綠色化學品替代、低碳高效末端治理、廢物無害化處置等關鍵技術的研發與工程示范應用，并依托物聯網與人工智能技術構建智慧化風險預警與管控平臺，實現覆蓋“篩查—評估—控制—替代”流程的全鏈條技術賦能。
加快構建風險底數數據庫，提升智慧化風險預警與決策能力。加快構建統一、權威的新污染物環境信息管理體系與大數據平臺，建立自主可控、動態更新的國家新污染物風險底數數據庫。統籌規劃和布局全國新污染物環境監測網絡，制定統一的監測技術規范，逐步實現重點地區、重點行業、重點物質的常態化監測覆蓋，系統獲取新污染物在各類環境介質中的本底值與時空分布數據。將監測數據與化學物質生產使用、環境排放、毒理學及人群健康等多源、多維度信息進行整合，統一標準后匯入風險底數數據庫。通過大數據分析和人工智能技術，開發風險篩查、預測預警和情景模擬等功能，實現從“底數不清”到“風險可視、管控可依”，為動態更新管控清單、識別高風險區域與行業、評估管控措施效果提供智能化、可視化決策支持。
強化政策協同，推進新污染物治理與相關政策深度融合。“十五五”期間，需將新污染物治理深度融入國家經濟社會發展與生態環境保護的主流進程。在操作層面，推動新污染物環境監測指標逐步納入美麗中國建設成效考核指標體系，將新污染物健康風險評估與管控納入健康中國行動的相關實施方案。通過將新污染物源頭防控與過程控制要求，系統融入“無廢城市”建設指標體系和工業園區循環化改造方案，協同推進有毒有害化學物質的減量化與資源化。將實驗室廢液、含新污染物廢棄農膜等全面納入危險廢物管理體系，推動相關管理要求標準化、制度化。同時，深化“三線一單”生態環境分區管控成果在新污染物治理中的應用，形成覆蓋全域、貫穿全程、多方協同的治理體系，通過建立動態更新的生態環境準入清單制度，確保將新污染物管控要求精準落實到具體區域、園區和項目，實現源頭嚴防。
【本文作者為西北大學公共管理學院、碳中和學院教授、博導；本文系陜西省創新能力支撐計劃項目“‘雙碳’目標下陜西省工業固廢綜合利用產業高質量發展路徑與政策體系研究”（項目編號：2025KG-YBXM-049）階段性研究成果】
注釋略
責編：單 寧／美編：石 玉