摘  要:促進區域聯動發展，是黨的二十屆四中全會在充分把握新發展階段要素流動演變趨勢和空間配置規律的基礎上作出的重要部署。應深刻把握其重要內涵，統籌好政府與市場、效率改進與均衡發展、地區競爭與分工合作、發展和安全等重要關系，以強化區域基礎設施的互聯互通、加強重點城市群協調聯動發展、更好發揮跨區域聯結型地區的支撐帶動作用等為重要著力點，深入推動區域聯動發展，為高質量發展提供重要支撐，釋放更強新動能。

關鍵詞:區域聯動發展  “十五五”時期  互聯互通  中國式現代化

【中圖分類號】F127                       【文獻標識碼】A

黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出，區域協調發展是中國式現代化的內在要求，并作出“促進區域聯動發展”的重要部署。[1]這是在充分把握要素流動演變趨勢和空間配置規律的基礎上，對區域協調發展提出的新任務、新要求。區域聯動發展，將為推動全體人民共同富裕邁出堅實步伐，確保基本實現社會主義現代化取得決定性進展，提供更加堅實的空間發展支撐。

充分認識區域聯動發展的戰略支撐作用

區域協調發展是大國經濟社會發展中普遍存在的難題。在不同發展階段，區域問題的表現形式、內在形成機制，對國家整體經濟的影響都在不斷變化，需要不同的區域政策和協調機制加以應對。

從我國歷次五年發展規劃（計劃）來看，第九個五年計劃首次提出“堅持區域經濟協調發展，逐步縮小地區發展差距”，第十一個五年規劃提出“推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展的區域發展總體戰略”。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從全面建成小康社會的內在要求，進一步深化區域協調發展戰略。“十三五”“十四五”時期，部署實施京津冀協同發展、長江經濟帶、黃河流域生態保護和高質量發展等重大區域戰略。在這一系列政策舉措推動下，我國區域發展協調性不斷增強。基于歷年國民經濟和社會發展統計公報數據，省級層面人均國內生產總值（GDP）的相對差距（最高與最低之比）從“九五”時期的10倍以上，降至2024年的4.3倍。參照世界銀行按照人均國民總收入（GNI）水平的分組，[2]用地區人均國內生產總值估算，我國70%以上的城市（地級及以上）人均國內生產總值水平超過中等收入國家的門檻值，28.7%的城市超過高收入國家的門檻值，形成相對協調的區域發展格局。

“十五五”時期，我國經濟發展將向數字化、服務化轉型的更高階段邁進。支撐地區經濟發展的要素條件，以及要素在空間上的配置機制都在深刻改變，老齡化、綠色化的約束也會進一步增強。這需要從更深層次、更廣維度推動區域聯動發展，為實現更高質量的區域協調發展奠定基礎。

數字化轉型重塑要素空間配置，需通過區域聯動發展促進各地區共享技術紅利。據國家發展改革委預測，2025年我國數字經濟增加值有望達到49萬億元，占國內生產總值的比重約35％。[3]2025年，全國網上零售額159722億元，比上年增長8.6%。其中，實物商品網上零售額130923億元，增長5.2%，占社會消費品零售總額的比重為26.1%。[4]5G已融入80個國民經濟大類，“5G+工業互聯網”已實現41個工業大類全覆蓋。[5]隨著數字化轉型的深入，勞動力、資本、技術和數據等關鍵生產要素，在空間配置上出現更加顯著的平臺化、網絡集聚化趨勢，區域經濟發展的基礎生態正經歷系統性重構。數字化在一定程度上有利于緩解傳統工業化時期，因地理區位限制而導致部分地區發展落后的問題，但地區之間要素的聯通性、交易性也因此出現顯著變化。如平臺企業通過數字技術，可以實時獲取不同地區的數據要素，將其配置到不同地區的生產、研發、銷售等不同環節。而這些新生產要素的自然屬性也決定其會向技術更先進的地區集聚，對其他地區形成技術驅動的“虹吸效應”。正因如此，需要比傳統工業化時期更加重視地區間的聯動發展，促進各地區共享數字化轉型技術紅利，實現更加均衡、包容的發展。

服務業驅動的經濟轉型正重塑區域價值鏈分工，需通過區域聯動發展以釋放更大的發展空間。初步核算，2025年，我國服務業對國民經濟增長的貢獻率為61.4%，比上年上升3.7個百分點；服務業增加值占國內生產總值比重為57.7%，比上年上升0.9個百分點。[6]同期，經合組織國家服務業增加值占比約為72.5%，比我國高出約15個百分點。[7]隨著經濟發展水平的進一步提高，我國將更多依靠內需主導和消費拉動，服務業的占比還會進一步提高。但服務業空間布局的內在邏輯與制造業顯著不同，對各類要素的空間密度有著更高、更異質化的需求。例如，生產性服務業高度依賴人才、資本與技術的規模化集聚，往往集中于一線城市或大都市圈；生活性服務業的發展更倚重于人口密度與消費規模，空間分布更加分散；新技術推動的“服務”數字化，又進一步推動數據資源和其他優質要素向少數節點城市集中。由此，服務業的空間布局呈現出既分散又集聚的復雜特征。這一趨勢更容易強化核心城市或者人口規模較大城市的首位度。如果地區之間缺乏聯動發展機制，就可能形成“贏者通吃”“超級城市”的發展格局，不利于其他地區進一步提升要素配置能力、擴大發展空間。

人口老齡化改變區域經濟發展的基本要素條件，需通過區域聯動發展增強發展的包容性。2024年，我國65歲及以上人口占總人口比重達到15.6%，[8]接近經合組織國家的平均水平（約為18.6%）。根據2020年第七次全國人口普查數據，我國已經有12個省份達到中度老齡化水平（即65歲及以上人口占比在14%–20%之間）。[9]人口是影響區域經濟發展最基本的要素條件，其規模和結構的變化將對區域經濟帶來系統性影響。這種影響主要體現在兩個方面：一是人口跨區域流動性將隨著人口老齡化的加劇而降低。主要是由于人們的遷移意愿和風險承受能力會隨著年齡增長而下降。例如，老年人的遷移傾向會明顯減弱，甚至選擇返鄉回流；中年人因為房產、子女教育等沉沒成本，流動性也低于年輕人。因此，當社會整體中位年齡上升，全社會人口跨區域流動性會隨之降低。這意味著，通過人口流動來縮小地區發展差距的空間收窄。二是在以服務業為主導的宏觀經濟背景下，產業會進一步向要素密度更高的優勢地區集聚，導致地區人口結構進一步分化。年輕人將持續向就業機會更加充分的城市或者大都市圈、城市群集中，而一些低線城市和縣域，則面臨年輕人口流失與老齡化加速的雙重壓力，導致這些地區不僅產業轉型缺乏人力資本和市場密度的有效支撐，地方財政收支矛盾也會隨著養老、醫療等剛性支出的增長而加劇，用于支持創新和培育經濟增長新動能的政策空間也會受到一定擠壓。需要通過區域聯動發展，助力不同地區突破各自的發展瓶頸，在更大空間范圍內形成優勢互補、共享增長的發展格局。

正確處理區域聯動發展中的重要關系

促進區域聯動發展，是作為“十五五”時期優化區域經濟布局，推動區域協調發展的重要任務而提出的。有效推進區域聯動發展，關鍵在于把握其重要內涵和內在邏輯，既要遵循各類要素空間配置的基本規律，又要平衡好效率、公平、可持續和安全的發展目標。為此，需重點統籌好以下關系。

統籌好政府與市場的關系。區域之間實現聯動發展的前提條件，是要素資源能夠在地區之間高效流動、有效配置。一方面，需要發揮市場機制在資源配置中的決定性作用，通過合理的要素價格機制、規范的市場競爭機制、順暢的供求機制等，引導資本、技術、人才、數據等要素，跨區域科學有序地流動；另一方面，政府需要在跨區域基礎設施的互聯互通、規則標準的統一兼容、公共服務的協同供給，以及地區利益協調機制等方面，發揮更加積極的作用，消除要素跨區域流動的壁壘和地區聯動發展的制度性摩擦。有效市場與有為政府相結合，才能充分激發地區之間聯動發展的內驅動力。

統籌好效率改進與均衡發展的關系。區域聯動發展的本質，是要在持續發展中解決發展不平衡、不充分的問題，進而實現各地區共同富裕。如果缺乏資源要素在整體空間上的高效配置，區域發展就可能陷入低水平的均衡。為此，需要遵循要素集聚、規模經濟和范圍經濟等數字化時代經濟發展的客觀規律，支持經濟大省挑大梁，在推進中國式現代化中走在前作示范。同時，建立跨地區的協調機制，增強優勢地區對周邊地區和發展相對落后地區的輻射功能，促進技術、資本、人才和市場正向外溢，賦能更多地區的經濟社會發展，實現效率提升與均衡發展相互促進的高水平動態均衡發展。

統籌好地區競爭與分工合作的關系。地區之間適度、有序的競爭，有利于激發地方經濟增長的內生動力和制度創新，但容易在實踐中出現同質化布局、低水平重復建設和要素錯配，降低區域發展的整體效率。區域聯動發展的關鍵在于，堅持全國一盤棋，在統一大市場框架下，突破行政邊界對資源配置和產業布局的傳統約束，通過地區之間功能互補和分工協作，實現優勢疊加和協同增效。這就需要進一步強化主體功能區戰略的剛性約束和規劃引導作用，細化明確特殊功能區，避免地區之間無序博弈。深化跨行政區合作，健全區域間規劃統籌、產業協作、利益共享等機制，降低地區合作成本，增強合作激勵，為地區實現聯動發展的分工合作，提供穩定的制度保障。

統籌好發展和安全的關系。隨著全球經濟發展環境的變化，地緣政治沖突、國際規則分化、全球供應鏈重構等不確定性因素顯著上升，國內區域經濟發展面臨著一些新的不確定性因素，安全因素在區域發展中的權重和約束作用顯著上升。我國是一個地區間自然資源稟賦、人口結構、發展基礎條件都存在顯著差異的國家，更需要區域之間的聯動發展，在更大空間范圍內實現資源互補、功能協同和風險共擔，實現高質量發展和高水平安全的良性互動。主要包括兩個維度：一是通過區域聯動發展，統籌不同地區的要素資源、發展基礎、潛在優勢，推動產業鏈上下游和關鍵環節的優化布局，確保我國產業鏈、供應鏈安全。二是依托綜合交通走廊、重要能源通道和重點流域等空間載體，通過流域或通道地區的聯動發展，加強輸入與輸出、供給與消費，以及上下游地區經濟活動的一體化布局，推動資源開發、產業發展和生態保護在更大空間上的協同，提升生態安全、能源安全和糧食安全等關鍵領域的保障能力，在穩定各地區經濟、就業、收入增長的同時服務好國家安全大局。

科學把握區域聯動發展的著力點

區域協調發展是中國式現代化的重要空間支撐。在數字化、老齡化、綠色化等多重轉型背景下，區域聯動發展成為實現區域協調發展的必然選擇，但其涉及不同類型、不同發展水平地區之間的制度、政策、基礎設施、產業發展、要素流動等多個維度、多個領域的“聯動”。在落實《建議》中有關促進區域聯動發展的重要任務部署時，需立足各地實際情況和發展需求，科學把握推進的優先順序，統籌長期目標與短期任務，尤其應重視不同區域、領域間的政策協同與機制銜接，找準區域聯動發展的著力點和突破口。

強化區域基礎設施的互聯互通。基礎設施互聯互通，是促進區域聯動發展的前提條件。目前，我國19個主要城市群全部實現高鐵連通，超1/3的省份實現市市通高鐵，高鐵網對50萬以上人口城市的覆蓋率已經達到97％。[10]但隨著經濟數字化、綠色化轉型的深入推進，數據中心、算力、人工智能大模型，以及與新技術、新產業等相關的基礎設施，對于地區提高生產率、釋放增長潛力更加重要，也是促進數據、技術、信息等無形資本向更多地區擴散，提高后發地區優質公共服務可及性所必須具備的條件。“十五五”時期，要以新型基礎設施領域的互聯互通為重點，加強區域、地區、城鄉之間，以及新型基礎設施與傳統基礎設施的布局優化，著力提高基礎設施薄弱地區的通達保障水平，為區域聯動發展創造更高效的聯通環境。

加強重點城市群協調聯動發展。城市群是現代城市化的主要空間形態，已成為區域經濟發展的重要引擎。我國京津冀、長三角、珠三角、成渝等19個城市群，承載全國75%以上的人口、貢獻80%以上的國內生產總值。[11]但由于區位條件、產業基礎等方面的差異，不同城市群及其內部的不同城市，在長期發展中積累形成具有不同影響力的特色產業資源和創新資源。比如，長三角城市群的船舶、紡織產業集群，珠三角城市群的電子信息、智能網聯汽車集群等；又如，北京海淀區聚集了全國60%以上的人工智能核心企業；再如，具有全球影響力的杭州數字安防集群、宜賓動力電池集群，以及具有全國影響力的安陽無人機產業集群等。城市群之間的協調聯動已成為促進區域間產業鏈、創新鏈協同合作，深化區域聯動發展的關鍵環節。需著力推進三個層面的協調：一是城市群之間和城市群內部城市間的要素市場一體化。健全一體銜接的流通規則和標準，為數據、碳、技術等新生產要素和人力資本、土地等傳統要素的高效配置奠定基礎。二是完善不同地區社保、就業、教育、住房保障等公共服務供給制度的銜接，促進城市群內部城市之間公共服務資源的共享，以及為要素的高效流動創造制度條件，進一步夯實區域聯動發展的要素支撐。三是加強不同城市群產業發展的統籌規劃，細化地區間的功能分工。通過共建開放的產業或創新平臺、項目流轉、飛地經濟等多種形式，推動城市群間的協同發展。

更好發揮跨區域聯結型地區的支撐帶動作用。區域聯結型地區主要是指位于不同行政區交界地帶而形成的一類特殊地理單元。由于行政歸屬的差異，這類地區的發展多數處在區域經濟體系的外圍。從城市層面的發展來看，在全國292個地級及以上城市中，人均國內生產總值位于后10%的29個地市中，24個是位于兩省或多省交界處，其中人均國內生產總值水平最高的地區也低于全國平均水平的一半。[12]中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化。只有這些相對落后地區實現跨越式發展，才能實現所有地區的共同富裕。因此，加快區域聯結型地區發展，是“十五五”時期促進區域聯動發展的重要突破口。主要包括：一是加強區域聯結型地區發展的頂層設計。依托國家區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，超越單一行政區劃的局限，在更高層面編制區域聯結型地區的專項發展規劃，進一步明確其功能定位、發展方向與合作機制，推動其發展從行政區經濟向功能區一體化發展轉變。二是健全跨行政區在基礎設施、產業發展、公共服務資源配置等方面的共建共享機制。此類地區通常在資源稟賦、地理環境、文化傳統和產業基礎上具有高度相似性，但受限于行政區的管理體制，實踐中難以整合形成協同發展優勢。亟須深化跨行政區合作，構建行之有效的共建共享機制。例如，國內生產總值跨行政區核算，交通、能源、信息等基礎設施的互聯互通與聯合投資，稅收共享、生態補償等方面的利益協調機制。

【本文作者為國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員】

注釋略

責編：李 懿／美編：石 玉