【摘要】通過設立新型政策性金融工具，為科技創(chuàng)新、擴大消費、穩(wěn)定外貿等關鍵領域提供金融支持，可以助力企業(yè)開展關鍵核心技術攻關，推動產(chǎn)業(yè)升級；挖掘消費潛力，增強消費對經(jīng)濟增長的拉動作用；緩解全球經(jīng)濟不確定性對外貿企業(yè)的沖擊，穩(wěn)定外貿基本盤。進入高質量發(fā)展階段，政策性金融工具的逆周期調節(jié)功能不斷凸顯，進一步豐富我國政策性金融工具箱，有利于貨幣政策和財政政策協(xié)同發(fā)力，為經(jīng)濟社會高質量發(fā)展提供有力支持。

【關鍵詞】政策性金融 結構性貨幣政策 消費供給 企業(yè)預期 【中圖分類號】F832 【文獻標識碼】A

2025年中央經(jīng)濟工作會議提出：“繼續(xù)發(fā)揮新型政策性金融工具作用，有效激發(fā)民間投資活力。”①2025年4月25日，中共中央政治局會議指出，“創(chuàng)設新的結構性貨幣政策工具，設立新型政策性金融工具，支持科技創(chuàng)新、擴大消費、穩(wěn)定外貿等。”②通過設立新型政策性金融工具，向科技創(chuàng)新、擴大消費、穩(wěn)定外貿等關鍵領域提供金融支持，可以助力企業(yè)開展關鍵核心技術攻關，推動產(chǎn)業(yè)升級；挖掘消費潛力，增強消費對經(jīng)濟增長的拉動作用；緩解全球經(jīng)濟不確定性對外貿企業(yè)的沖擊，穩(wěn)定外貿基本盤。進一步豐富我國政策性金融工具箱，有利于貨幣政策和財政政策協(xié)同發(fā)力，更好地發(fā)揮政策“組合拳”的作用，為經(jīng)濟發(fā)展提供有力支持。

政策性金融是指以貫徹國家政策為核心目標，由政府主導或支持的金融機構（如政策性銀行）提供資金等金融服務的活動。作為金融體系的有益補充，政策性金融的本質是政府調控經(jīng)濟的工具，以彌補金融領域的市場失靈，更好地服務國家戰(zhàn)略以及支持實體經(jīng)濟的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)。不同于市場框架下的商業(yè)性金融以追求盈利為目標，政策性金融強調的是社會效益。

從我國實踐看，政策性金融工具可以分為政策性銀行實施的政策性開發(fā)性工具和中國人民銀行（以下簡稱“央行”）實施的結構性貨幣政策工具等。政策性開發(fā)性金融工具，指的是通過政策性銀行（如國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農業(yè)發(fā)展銀行）向關乎國家重大戰(zhàn)略和經(jīng)濟社會發(fā)展重點支持領域的項目提供資金支持，以維護國家安全和社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟社會發(fā)展。盡管這一工具從1994年我國三大政策性銀行成立以來已實踐多年，但直到2022年其明確的定義才正式出現(xiàn)在相關文件中。結構性貨幣政策工具，指的是央行實施結構性貨幣政策所采用的工具。結構性貨幣政策，是指央行為發(fā)揮貨幣政策調結構功能，以支持金融機構加大對特定領域和行業(yè)的資金投放力度，降低企業(yè)融資成本為目的實施的貨幣政策。有別于傳統(tǒng)的總量貨幣政策，結構性貨幣政策設立的初衷，在于更加精準地服務于特定行業(yè)和政策目標，因而具有鮮明的政策性金融特征。

我國政策性金融工具的發(fā)展歷程

政策性開發(fā)性金融工具。1993年，黨的十四屆三中全會審議通過《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出“建立政策性銀行”。③1994年，國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行相繼組建并正式運營。在分工上，國家開發(fā)銀行主要聚焦于電力、交通等行業(yè)的固定資產(chǎn)投資，為基礎設施行業(yè)提供融資；中國進出口銀行則重點服務于外貿企業(yè)的出口信貸與海外工程承包，為企業(yè)的對外貿易提供支持；中國農業(yè)發(fā)展銀行則承接原農業(yè)銀行政策性業(yè)務，強化糧棉油收儲和資金管理等農業(yè)保障。三大政策性銀行的成立，標志著我國政策性金融與商業(yè)性金融分離的體制框架初步形成。

黨的十八大以來，三大政策性銀行的主業(yè)變得更加聚焦，其中國家開發(fā)銀行主要關注“兩基一支”（基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)），繼續(xù)在基建和支柱產(chǎn)業(yè)領域發(fā)力，為水利、鐵路、機場和軌道交通等重要基礎設施建設提供長期穩(wěn)定的資金支持。中國進出口銀行重點關注高水平對外開放，一方面，在外貿產(chǎn)業(yè)貸款領域不斷加大投放力度，積極支持境內企業(yè)利用產(chǎn)業(yè)鏈和統(tǒng)一大市場優(yōu)勢發(fā)展跨境電商、海外倉儲等貿易新業(yè)態(tài)和新模式；另一方面，設立“中國—東盟投資合作基金”“中國—歐亞經(jīng)濟合作基金”等，助力“一帶一路”共建國家國際產(chǎn)能合作。中國農業(yè)發(fā)展銀行則聚焦于鄉(xiāng)村全面振興與糧食安全，在農業(yè)現(xiàn)代化、農業(yè)農村建設等重點領域持續(xù)發(fā)力。除傳統(tǒng)的信貸，政策性銀行也開始了業(yè)務模式的創(chuàng)新。一方面，通過股權投資等方式參與項目，補充項目資本金和吸引社會資本參與；另一方面，積極為專項債項目資本金搭橋，即在部分以專項債作為資本金的項目存在資金未到位情況下，政策性開發(fā)性金融資金先行墊付，待專項債資金到位后再將政策性金融資金置換出來，以避免基建資金斷檔。

進入高質量發(fā)展階段，政策性金融的逆周期調節(jié)功能不斷凸顯。隨著做好金融“五篇大文章”的提出，政策性銀行進一步明確自身在政策性金融中的定位和作用。例如，2024年8月，國家開發(fā)銀行印發(fā)《國家開發(fā)銀行做好金融“五篇大文章”總體方案》，提出主要做商業(yè)性金融機構干不了、干不好的業(yè)務，加快建立與做好金融“五篇大文章”相適應的體制機制，加快完善與“五篇大文章”各領域全生命周期相適配的業(yè)務模式及產(chǎn)品體系。總規(guī)模達5000億元的新型政策性金融工具正加速落地，截至2025年10月，國家開發(fā)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行、中國進出口銀行三大政策性銀行已披露投放超3300億元，重點支持經(jīng)濟大省“挑大梁”，并加大對民間投資和新質生產(chǎn)力領域的支持力度。

結構性貨幣政策工具。作為廣義上的政策性金融工具，結構性貨幣政策工具最早可追溯至1999年的“支農再貸款”。截至2025年5月，央行一共設定了23類結構性貨幣政策工具。按照實施的時間長度分為長期性工具（3項）與階段性工具（20項）。再加上3項具有結構性特征的貨幣政策工具，一共26種。從操作形式上看，這些工具主要通過央行向商業(yè)銀行提供再貸款、再貼現(xiàn)或激勵金三種方式開展。我們將其分成長期性工具、階段性工具和具有結構性特征的工具三大類，并依次進行介紹。

長期性工具主要服務于普惠金融的長效機制建設，具體包括支農再貸款、支小再貸款和再貼現(xiàn)三項。1999年，央行出臺支農再貸款，引導擴大涉農信貸投放，降低“三農”融資成本，成為我國結構性貨幣政策的首次實踐。支小再貸款自2014年起向地方法人金融機構發(fā)放，引導其擴大對小微、民營企業(yè)貸款的投放，降低企業(yè)融資成本。2025年4月1日起，央行將支農再貸款和支小再貸款合并為支農支小再貸款，并于5月7日宣布增加支農支小再貸款額度3000億元。④此外，長期性工具還包括1986年設立的“再貼現(xiàn)”。2008年后，這一工具從最初解決企業(yè)間的貨款拖欠轉向發(fā)揮結構性功能，重點用于支持擴大涉農、小微和民營企業(yè)融資。

階段性工具具有明確的實施期限和退出安排。除長期性工具，央行認定的其他結構性貨幣政策工具均為階段性工具。2014年，央行創(chuàng)設抵押補充貸款（PSL），以服務棚戶區(qū)改造、地下管廊建設、重大水利工程、“走出去”等重點領域。該工具雖然存在至今，但這些工程改造建設都是階段性的，因此央行將其劃分為階段性工具。2020年，為加大新冠疫情期間對中小企業(yè)、民營企業(yè)、個體工商戶的扶持力度，促進經(jīng)濟恢復，央行先后推出8種結構性貨幣政策工具，包括普惠小微企業(yè)貸款延期支持工具、普惠小微企業(yè)信用貸款支持計劃、普惠小微貸款支持工具、交通物流專項再貸款、設備更新改造專項再貸款、普惠小微貸款減息支持工具、收費公路貸款支持工具和民營企業(yè)債券融資支持工具。隨后，面對我國迫切的產(chǎn)業(yè)結構升級需求，央行在2021年推出“碳減排支持工具”和“支持煤炭清潔高效利用專項再貸款”，重點支持清潔能源、節(jié)能環(huán)保和碳減排技術三個領域。⑤2022年，央行推出“普惠養(yǎng)老專項再貸款”，支持符合標準的普惠養(yǎng)老機構項目。為支持科技創(chuàng)新企業(yè)，央行于2022年和2024年分別推出“科技創(chuàng)新再貸款”和“科技創(chuàng)新和技術改造再貸款”。同一時期，針對房地產(chǎn)行業(yè)，央行打出“組合拳”，分別于2022年、2023年推出“保交樓貸款支持計劃”和“房企紓困專項再貸款”，隨后在2023年、2024年分別設立租賃住房貸款支持計劃、3000億元保障性住房再貸款，促進市場化批量收購存量住房、擴大租賃住房供給，支持地方國有企業(yè)以合理價格收購已建成未出售商品房用作保障性住房。2025年5月，央行稱將設立5000億元服務消費與養(yǎng)老再貸款，創(chuàng)設科技創(chuàng)新債券風險分擔工具，重點支持服務消費、養(yǎng)老和科技創(chuàng)新。

具有結構性特征的貨幣政策工具，雖然發(fā)揮了貨幣政策調結構功能，但沒有被央行直接列為結構性貨幣政策工具，具體包括“定向降準”“中期借貸便利（MLF）”“定向中期借貸便利（TMLF）”三項。這是央行為進一步發(fā)揮貨幣政策服務實體經(jīng)濟的作用，擴大對中小、民營、涉農企業(yè)的信貸投放而設立的。2018年6月1日，央行決定適當擴大中期借貸便利擔保品范圍，標志著以抵押品調整為代表的新型工具被正式納入結構性貨幣政策的工具箱。

設立新型政策性金融工具的有效路徑

政策性金融可以有效服務國家戰(zhàn)略和支持實體經(jīng)濟重點領域、薄弱環(huán)節(jié)，承擔著聯(lián)結政府、產(chǎn)業(yè)和金融市場的重要職能，依托國家信用開展金融創(chuàng)新，能夠有效助力科技自主研發(fā)和產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定。當前，我國正處于經(jīng)濟結構轉型升級與新一輪技術革命的交匯期，助力高水平科技自立自強，是高質量發(fā)展的必然要求，需要政策性金融進一步創(chuàng)新發(fā)揮職能作用。⑥

加強政府和市場協(xié)同發(fā)力，做好科技金融“大文章”。科技創(chuàng)新是政策性金融發(fā)揮作用的關鍵領域。“科技創(chuàng)新再貸款”與“科技創(chuàng)新和技術改造再貸款”兩項結構性貨幣政策工具，在支持科技企業(yè)發(fā)展、推動技術創(chuàng)新與設備更新等方面發(fā)揮積極作用，取得顯著成效，同時，在政策精準度、工具協(xié)同性，以及風險補償機制等方面，仍存在一定的優(yōu)化與提升空間。

兼顧彈性和剛性，增強現(xiàn)有政策的執(zhí)行能力和政策效果。具體來說，可以在現(xiàn)有結構性貨幣政策的基礎上，進一步發(fā)揮政府與市場化金融機構的比較優(yōu)勢。保持現(xiàn)有政策彈性，增加政策剛性。比如，可以參考普惠金融的成功案例，對總體以及特定類型科創(chuàng)貸款的總量和增速提出明確要求，保證銀行科創(chuàng)貸款的總量與投向大致符合央行的政策目標，進而增強政策工具的執(zhí)行能力和政策效果。

建立風險分散機制，改善市場投資者的激勵。除利用商業(yè)銀行的信息甄別能力，還要充分發(fā)揮金融市場在風險管理上的優(yōu)勢。積極推出細分賽道的科技指數(shù)，推出各類科技創(chuàng)新的指數(shù)產(chǎn)品（如交易型開放式指數(shù)基金），提高其在市場中的占比。這既能滿足不同投資者的需求，又能緩釋異質性風險。在這一基礎上，政策性金融機構和市場化投資者可以共同投資指數(shù)化科技創(chuàng)新產(chǎn)品，分享收益并共擔風險，共同服務于科技創(chuàng)新。

創(chuàng)新合約設計，完善激勵機制。新型政策性金融工具應讓具有資金和周期優(yōu)勢的政府處于債權人的位置，讓在信息生產(chǎn)和項目甄別上具有比較優(yōu)勢的專業(yè)機構處于享有控制權和剩余收益權的股東的位置。這是因為股東較高的潛在回報能夠改善金融機構篩選“真創(chuàng)新”項目的正向激勵，而率先承擔風險則能在很大程度上避免其道德風險問題。可以考慮由券商、風險投資和私募股權等直接支持科技創(chuàng)新的金融機構發(fā)行債券，并由政府和其他市場投資者共同進行投資。不僅可以增強機構的資金實力，而且能更好地理順科技金融的激勵機制，從而增強其服務科技創(chuàng)新的能力。

拓展新消費場景，供給發(fā)力擴內需。消費是新型政策性金融發(fā)揮作用的另一個重要場景。商業(yè)性金融支持消費會產(chǎn)生消費貸款的過度發(fā)放、低收入群體融資成本的增加和金融衍生品的過度使用等問題，由此造成金融風險的積累和金融危機的產(chǎn)生。

從商業(yè)性金融機構的角度看，由于消費端業(yè)務（如各種類型消費貸）的風險不僅分散，而且能通過征信和大數(shù)據(jù)等方式進行有效防范，使得它們更愿意拓展消費端業(yè)務。然而，這種側重消費者的金融模式容易導致借款者過度借貸（如信用卡透支、消費分期），并形成債務泡沫。生產(chǎn)者可能會基于歷史銷量和簡單的預期外推擴大再生產(chǎn)，加劇生產(chǎn)端和需求端的矛盾，最終形成系統(tǒng)性金融風險甚至金融危機。近年來，金融科技迅速發(fā)展，平臺和大型金融機構可以通過數(shù)據(jù)優(yōu)勢實施差異化利率定價，這種價格歧視會顯著增加低收入群體的融資成本，增加違約風險，并由此引發(fā)潛在的社會問題和負外部性。在發(fā)達的現(xiàn)代金融體系下，商業(yè)性金融機構為獲取利潤，通過過度的信用派生和過度使用金融衍生品來轉移風險。比如，次貸危機爆發(fā)前，美國商業(yè)銀行長期過度發(fā)放次級貸款，并通過資產(chǎn)證券化的方式轉移風險，由此導致房價泡沫以及系統(tǒng)性金融風險的爆發(fā)。

鑒于此，筆者認為新型政策性金融工具的創(chuàng)設應將重點放在供給側。一是將支持消費的重心從降低消費信貸門檻和創(chuàng)造超額需求，轉變?yōu)樵黾觾?yōu)質供給和提高消費傾向，尤其是著力服務于新消費的供給方。二是在人口老齡化背景下，積極參與養(yǎng)老金融服務，如參與社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務設施的建設、開發(fā)智慧養(yǎng)老平臺等項目，通過挖掘中老年群體需求和激發(fā)銀發(fā)經(jīng)濟潛力，做好養(yǎng)老金融“大文章”。三是聚焦農村消費市場，大力支持農村消費基礎設施建設，支持農村電商物流、商業(yè)網(wǎng)點升級，促進城鄉(xiāng)消費協(xié)同共進。

多重發(fā)力穩(wěn)預期，風險共擔托外貿。穩(wěn)定外貿是新型政策性金融工具著力解決的第三個重要方面。與普通企業(yè)不同，外需的不確定性，容易導致外貿企業(yè)周轉率的不確定性和高存貨風險而面臨更大的流動性風險。此外，在地緣政治和貿易摩擦下，匯率波動加劇會給外貿企業(yè)帶來更大的匯率風險。有些外貿企業(yè)的長周期融資需求與傳統(tǒng)商業(yè)銀行的短期信貸投放不匹配。由于商業(yè)性金融機構基于自身風險的考慮，外貿企業(yè)很難獲得應對上述風險的滿意的金融服務。未來外貿領域創(chuàng)設新型政策性金融工具應從以下三個方面著手。

針對性地延長外貿領域政策性金融工具的周期以匹配其社會效益。例如，可以通過設立五年以上的外貿專項再貸款，以及外貿基礎設施投資基金等工具，對境外園區(qū)建設、產(chǎn)業(yè)鏈跨境整合等中長期項目提供資本金補充和風險分擔機制，重點支持跨境電商、綠色貿易等領域，穩(wěn)定外貿企業(yè)的長期預期，并從根源上降低外貿企業(yè)的風險。

針對外貿企業(yè)的流動性風險，發(fā)揮政策性保險機構（如中國出口信用保險公司）的作用，通過創(chuàng)設“保險+銀行+政府數(shù)據(jù)平臺”的新型政策性金融工具，實現(xiàn)貿易數(shù)據(jù)與金融數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，以數(shù)據(jù)流激活資金流，精準識別外貿企業(yè)的訂單以及落實情況。這不僅可以幫助企業(yè)獲得保險保障和規(guī)避外貿風險，而且可以幫助他們快速對接金融機構和應對流動性危機，減少其對流動性風險的擔憂。

針對宏觀局勢波動帶來的匯率風險，充分發(fā)揮政策性金融工具在多方協(xié)同上的優(yōu)勢。例如，由政策性銀行、地方政府和市場化金融機構共同出資建立匯率避險基金，一方面，為涉外企業(yè)利用遠期結售匯等產(chǎn)品，管理匯率風險，提供保證金減免服務，從而增強企業(yè)事前對沖匯率風險的激勵；另一方面，可以基于企業(yè)的實際匯率損失予以分級補貼，幫助中小微外貿企業(yè)度過難關。

【注釋】

①《中央經(jīng)濟工作會議在北京舉行》，《人民日報》，2025年12月12日。

②《中共中央政治局召開會議 分析研究當前經(jīng)濟形勢和經(jīng)濟工作 中共中央總書記習近平主持會議》，《人民日報》，2025年4月26日。

③《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，中國新聞網(wǎng)，2002年5月20日。

④《中國人民銀行增加支農支小再貸款額度3000億元 進一步加大對涉農、小微和民營企業(yè)金融支持力度》，中國人民銀行網(wǎng)站，2025年5月7日。

⑤《2000億元！國家再出手，加碼這件大事》，中國政府網(wǎng)，2021年11月19日。

⑥劉宏彥：《政策性金融推動科技創(chuàng)新大有可為（財經(jīng)觀）》，《人民日報》，2025年4月21日。

責編/銀冰瑤 美編/楊玲玲

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