【摘要】托幼一體化是推進公共服務資源整合、提升服務供給效能的重要實踐，更是推進人口高質量發展的有效舉措。當前，托幼一體化推進已經取得一定成效，同時也面臨體制機制分割、供需結構失衡、師資隊伍薄弱、課程體系缺失、運營保障乏力等問題。對此，需從治理、資源、人才、課程、保障等方面著手，推動托幼一體化從基礎性供給向高質量發展躍升，為建設生育友好型社會提供堅實支撐。

【關鍵詞】托幼一體化 托育服務 普惠托育 【中圖分類號】G619.2 【文獻標識碼】A

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》指出：“發展普惠托育和托幼一體化服務，逐步完善相關制度。”①當前，面對我國人口發展新形勢，托育服務有效供給不足與學前教育資源配置不均衡的結構性矛盾日益凸顯，成為影響人口長期均衡發展的突出民生關切。“托幼一體化”通過幼兒園延伸提供托育服務，以資源整合優化配置效能，既高效盤活存量教育資源、破解托幼服務供需錯配難題，又構建起0—6歲連貫銜接的早期教育體系，為提升人口素質筑牢根基。深入探索托幼一體化優化路徑，對推動人口高質量發展具有重要現實意義。

托幼一體化是完善生育支持體系的關鍵抓手和促進人口素質提升的基礎工程　　

作為生育支持體系的重要環節，托育服務供給質量直接影響家庭生育意愿、女性發展權益與人口長期均衡發展。2025年《政府工作報告》將“大力發展托幼一體服務”作為優化生育政策的重點舉措；同年6月施行的《中華人民共和國學前教育法》提出，“鼓勵有條件的幼兒園開設托班，提供托育服務”，標志著托幼一體化已從地方探索實踐上升為國家戰略部署。托幼一體化的重要價值，集中體現在完善生育支持、提升人口素質、優化公共服務、釋放女性潛能等維度。

完善生育支持體系的關鍵抓手。當前，我國生育支持體系建設的主要矛盾聚焦于“家庭育兒成本高、照護需求缺口大”。其中，0—3歲托育服務供給不足，是制約生育意愿釋放的突出瓶頸。隨著我國人口發展進入新階段，家長對優質普惠托幼資源的需求日益增長，持續擴大普惠性資源供給已成為落實積極生育支持政策的當務之急。托幼一體化以幼兒園為主體延伸托育服務，精準破解雙職工家庭養育和教育嬰幼兒的現實困境。相較于零散化、市場化的托育機構，幼兒園開展托育服務具有天然優勢：依托現有場地設施、師資力量提供“就近可及”的服務，大幅降低家庭的擇園成本與通勤負擔。秉持公益普惠導向，收費標準更符合普通家庭承受能力，有效減輕育兒經濟壓力。實現托育與學前教育的無縫銜接，避免家長二次擇園的焦慮與麻煩。這種從“后端照護”環節提供的系統性支持，精準打通生育支持體系的“最后一公里”，從實際需求出發釋放家庭生育潛力，為人口長期均衡發展提供堅實保障。

促進人口素質提升的基礎工程。作為嬰幼兒大腦發育、行為習慣養成、綜合能力塑造的“關鍵窗口期”，0—6歲階段保育教育的連續性、科學性，直接影響人口早期發展質量。在傳統服務模式下，托育與學前教育呈現“各管一段”的碎片化格局，3歲成為明顯的服務斷層：嬰幼兒需從托育機構轉入幼兒園，因照護理念差異、課程體系不銜接、環境設施變化等問題，可能面臨“二次適應”難題，不僅容易產生分離焦慮、心理抵觸等情緒問題，更可能因為機構間的不同要求影響嬰幼兒，對早期成長造成不利影響。托幼一體化的重要優勢在于，構建起0—6歲連貫銜接的保育教育體系，將嬰幼兒發展規律貫穿服務全過程：從生活照料的精細化銜接，到行為習慣的系統性培養；從感官啟蒙的科學引導，到認知能力的梯度提升，實現保育教育的循序漸進、無縫對接。這種模式既有效降低環境轉換給嬰幼兒帶來的成長干擾，保障成長過程的連續性與穩定性，又通過相互銜接連貫的保育教育，全方位提升嬰幼兒綜合素養，從源頭夯實人口素質根基，為現代化建設培育高素質后備人才。

優化公共服務供給的重要實踐。推進基本公共服務均等化、一體化，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。當前，我國公共服務體系正加速從“碎片化供給”向“系統性整合”轉型，托幼一體化正是公共服務資源整合的典型實踐，為提升公共服務治理效能提供鮮活樣本。從資源配置維度看，托幼一體化有效破解公共服務的結構性矛盾：一方面，針對部分地區因新生兒數量波動導致學前教育資源結構性閑置的問題，通過開設托班盤活幼兒園現有場地、師資、教具等存量資源，避免公共資源重復建設與浪費，大幅提升資源利用效率；另一方面，聚焦托育服務供給不足的短板，依托幼兒園的專業資質與管理經驗快速擴大優質托育資源供給，實現“存量盤活”與“增量補充”的有機結合。從國際視野看，將0—6歲嬰幼兒服務納入統一體系、實現一體化供給，是發達國家完善公共服務的普遍做法。我國推進托幼一體化，既是回應國內民生需求的必然選擇，也是順應國際公共服務發展規律、提升國家治理能力的重要舉措。

保障女性發展潛能的有效途徑。女性是推動經濟社會發展的重要力量，也是落實生育政策的關鍵主體。當前，家庭照護責任與職場發展需求的矛盾，仍是制約女性職業發展的突出障礙——不少女性因缺乏穩定可靠的托育支持，被迫在生育后退出勞動力市場或減少工作投入，既造成人力資源浪費，又影響生育政策落地效果。托幼一體化通過提供高質量、便捷化、專業化的托育服務，為女性平衡家庭與職場責任提供系統性解決方案，有效破解“生育—就業”的兩難困境。相關數據顯示，在托幼一體化試點地區，嬰幼兒母親的勞動參與率較非試點地區提升8%-12%，其中高學歷女性、職業女性的返崗率提升更為顯著。②這種勞動力潛能的釋放，有助于緩解我國勞動力供給結構性壓力。同時，女性消費能力提升、職業發展帶動的經濟增長，進一步形成“女性發展—生育支持—經濟增長”的良性循環，為經濟高質量發展注入新的活力與動能。

托幼一體化推進中亟待破解的難題　　

推進托幼一體化意義重大，且在政策推動下取得初步進展，但從全國范圍看，由于起步較晚、基礎薄弱，仍面臨體制機制、資源供給、專業支撐等多重瓶頸，這些問題相互交織，制約其效能發揮。

體制機制分割，多部門協同不充分。托幼一體化推進面臨“二元分割”體制機制障礙，目前，除北京、上海外，我國大部分省市0—3歲托育服務由衛健部門主管、3—6歲學前教育歸教育部門主管，托幼一體化的政府支持體系不完備，③形成管理“兩張皮”。2025年，國家衛健委等部門印發的《關于加快推進普惠托育服務體系建設的意見》提出：縣級及以上教育部門加強幼兒園開設托班的條件評估和日常管理，同級衛生健康部門按照相關規定做好備案和業務指導工作。托幼一體化需要跨部門協同推進，完善幼兒園托班支持政策，推進學前教育和托育服務協調可持續發展。但在具體實踐中，一些地區由于部門之間缺乏統籌協調，難以形成合力。具體表現為三個層面：一是規劃脫節致資源錯配，不同部門進行資源布局規劃時互不銜接，造成資源配置與人口分布、生育需求不匹配。二是標準不統一，托育與學前教育的機構設置、照護規范、質量評估標準互不銜接，按照《托育機構登記和備案辦法》，托育機構登記備案涉及衛健、民政、住建等多個部門的協作管理，幼兒園開托班還需同時滿足教育部門辦園標準與規范，兩個系統關于場地、設施等要求不一。三是監管協同不足，衛生防疫、消防安全等由多部門分管，存在職能重疊或監管空白，檢查頻次高、標準雜，增加運營負擔。

供需結構失衡，總量不足與適配度低。托幼一體化供給側改革面臨“量不足、質不優、不適配”困境，與家庭需求差距明顯。總量上，政策鼓勵幼兒園開托班，但受改造成本、師資短缺制約，剩余學位資源轉化為托位還存在較大的釋放空間。質量上，由于目前尚缺乏關于托幼一體化建設標準和質量評估標準，導致托班照護專業度不足，“師資專業度”“課程科學性”成家長主要不滿項。結構上，供給與需求錯配突出：服務類型單一，全日制為主，雙職工急需的延時托、臨時托等稀缺，致“接送難”；區域分布不均，城市中心區托位緊張，農村及偏遠地區資源薄弱，部分農村園托班因師資短缺，家長送托意愿低，利用率不高。

師資隊伍薄弱，數量短缺與能力不足。師資是托幼一體化服務質量的重要保障，當前面臨“總量缺口大、專業能力弱、職業吸引力低”的困境，成為制約發展的瓶頸。總量上，托育師資供需矛盾突出，高校早期教育、嬰幼兒托育服務與管理等相關專業人才培養規模有限，人才供給難以滿足實際需求，而現有幼兒園教師因托班工作強度大、職業發展路徑不明，轉崗從事托育工作的意愿普遍較低，進一步加劇師資短缺問題。能力上，現有托班師資多為幼兒園教師轉崗或保育員兼任，絕大多數未接受過0—3歲嬰幼兒照護系統培訓，普遍存在“不熟悉嬰幼兒發展規律、不會設計科學托班活動”等問題，服務質量難以保障。吸引力上，托育師資待遇顯著低于幼兒園教師，職業發展通道不暢，尚未建立托育師資專業技術等級制度，容易陷入“招不來、留不住、教不好”的惡性循環。

尚未建立起托幼一體的課程體系。課程體系是托幼銜接的重要載體，我國托幼一體化課程建設尚存在“無標準、無體系、無規范”問題，難以適配嬰幼兒發展需求。缺乏統一標準，國家未出臺0—6歲連貫保教課程指南，各地托班課程設計較為隨意，一些課程照搬小班內容，不符合0—3歲嬰幼兒感官體驗為主的規律，一些課程僅側重看管式照料，缺少“托育+早教”融合價值。銜接機制不暢，托班與小班課程目標、內容模塊、評價方式脫節，托班若僅重生活自理培養，易致嬰幼兒升班適應困難，且多數園所未建立兩階段教師協同備課機制，課程銜接各自為政。內容設計不科學，課程忽視低齡嬰幼兒個體差異，缺乏生活化、游戲化設計，多為集體活動而輕自主探索，課程科學性與適配性不足。

運營保障乏力，成本高企與可持續性弱。幼兒園托班的穩定運營是托幼一體化落地的關鍵，一些園所開辦托班面臨“成本高、補貼少、難存續”的現實壓力，直接制約托班的規模化發展。一方面，托班建設與運營成本高，園所開設托班必須進行適托化改造，加裝嬰幼兒專用安全防護設施、改造符合衛生標準的盥洗喂養設備、購置感官啟蒙類圖書和玩教具等，若無專項經費支持園所較難承擔，財政薄弱地區園所更難推進改造；運營中，托班1:5-1:7的師生配比要求更高，紙尿褲、輔食原料、高頻次消毒用品等耗材消耗大，運營成本顯著高于小班。另一方面，托班專項補貼政策不足，但地方托班補貼保障差異大，發放周期長；生均月補貼標準偏低，無法覆蓋托班成本缺口，不同程度存在開辦困境。

推動托幼一體服務從“普惠可及”的基礎性供給向“優質高效”的高質量發展躍升　　　　

托幼一體化是推進公共服務資源整合、提升服務供給效能的重要實踐，更是落實人口高質量發展戰略的關鍵民生工程。優化其發展路徑，應緊扣人口高質量發展、教育強國、生育友好型社會建設等頂層設計，將體制機制改革作為破題關鍵，系統性破解管理分割、資源錯配、質量不均、保障不足等深層矛盾，構建治理、資源、人才、課程、保障一體化解決方案，推動托幼一體服務從“普惠可及”的基礎性供給向“優質高效”的高質量發展躍升，為建設生育友好型社會提供堅實支撐。

破除部門壁壘，構建協同機制。構建“教育主導、衛健協同、多部門聯動”的一體化管理體系。強化頂層統籌，建議由教育部牽頭成立托幼服務工作組，明確教育部門負責園所規劃、師資管理等職責，衛健部門提供衛生保健專業支撐，財政、發改委等部門協同保障，破解“條塊分割”難題。搭建跨部門信息平臺，實現幼兒園托班資質審核、日常監管、質量評估等信息互通，避免重復檢查與標準沖突。統一標準規范，加快出臺《幼兒園托班設置與管理規范》，整合兩部門要求，明確場地安全、設施配備、師生配比等關鍵指標。

精準對接需求，優化供給結構。中共中央、國務院印發的《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》提出：健全與人口變化相適應的資源統籌機制。構建動態監測預警體系，精準匹配學齡人口變化與托育需求，統籌規劃托育資源增量投放與存量優化路徑，④筑牢資源供需一體化布局優化根基。實施“托班擴容提質工程”，嚴格落實新建公辦園配置托班要求，現有園所通過改擴建重點補充2-3歲低齡托位，通過“存量挖潛”提升資源利用效率。推行“彈性托育”服務，提供延時托、臨時托等適配職場需求的項目，費用由政府家庭合理分擔。制定《托班場地設施改造指南》，對改造給予專項補貼，鼓勵利用閑置空間采用模塊化設施提升效率。針對農村地區，通過財政轉移支付配送安全設施與游戲材料，縮小城鄉資源差距，解決城市托位緊、農村資源閑的錯配問題。

健全培育體系，強化師資保障。按照《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》提出的“建設高素質專業化教師隊伍”要求，構建“培養—培訓—激勵”人才一體化體系。人才培養上，擴大嬰幼兒照護專業招生，推動高校將學前教育專業升級為“0—6歲嬰幼兒發展與教育”定位，增設營養喂養、回應性照護、早期發展促進等課程。師資培訓上，建立專項制度，將0—3歲照護技能納入幼兒園教師繼續教育必修內容，聚焦生活照料、應急處理等崗位能力，培訓結果作為上崗必備條件。激勵保障上，落實普惠托育政策要求，建立榮譽體系，開展“優秀托育教師”評選，提升職業認同感，破解“招留教”難題。

課程銜接0—6歲，筑牢質量根基。作為國際社會推進“托幼一體”的重要路徑，制定0—6歲國家學前教育課程框架并配套實踐指南，已成為優化服務質量與評估體系的關鍵機制。⑤以“幼有善育”為目標，構建0—6歲課程一體化體系。依據《托育機構保育指導大綱（試行）》和《幼兒園教育指導綱要（試行）》《3—6歲兒童學習與發展指南（試行）》等政策，整合高校、婦幼保健機構及一線優質園所等專業力量，構建階梯化課程模塊，遵循嬰幼兒成長特點與規律，細化各年齡段發展目標，推動構建有利于促進0—6歲嬰幼兒學習與發展的托幼一體化連續貫通專業支持體系。搭建數字化資源庫，納入游戲案例、醫育融合方案等實用內容，為規范托幼一體化課程實施提供指引。建立托班與小班教師聯合教研制度，明確銜接階段課程重點，推行“漸進式銜接”模式，減少幼兒升班適應障礙，保障成長連續性。

強化多元支撐，確保持續發展。構建“多元投入、有效激勵、風險可控”的一體化保障體系。建議通過修訂教育法或出臺教育財政專項法規，明確標準在預算編制、轉移支付、績效評估和動態調整中的重要地位。⑥經費保障上，建立與生均成本、物價水平相適應的生均經費動態調整機制，通過中央獎補、省級統籌、市縣配套的分級補貼，挖掘園所供給潛力并緩解家庭負擔。⑦將托幼經費納入財政剛性支出，動態調整補貼標準。激勵機制上，對公辦園托班給予適托化改造與師資培訓支持，將服務成效納入考核；對民辦園在評優評先、等級評定中給予政策傾斜，落實企業托育稅收減免政策，其運營支出可按規定從職工福利費中列支。風險防控上，建立財政與機構按比例共擔的托幼責任保險制度，覆蓋衛生安全、人身傷亡等重要風險，制定突發事件應急預案，確保服務連續穩定。

當前，托幼一體化進入“提質增效”關鍵期，面臨多重挑戰，需堅持系統思維、問題導向，深化治理、資源、人才、課程、保障一體化改革，構建起普惠公平、優質可及的托幼一體化服務體系，為經濟社會高質量發展注入活力，書寫好“幼有善育”的民生答卷。

【注：本文系北京市教育科學規劃優先關注重點課題（項目編號：BAEA22005）的階段性成果】

【注釋】

①《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》，《人民日報》，2025年10月29日。

②高雪姮、閔維方等：《學前教育對婚育女性勞動參與的影響》，《北京大學教育評論》，2022年第2期。

③朱曉、王宇：《我國發展普惠托育服務的財政支持政策研究：基于政策反饋視角》，《學前教育研究》，2025年第4期。

④毛婷：《省域資源供需視角下我國城鎮托幼服務一體化研究》，《人口與經濟》，2025年第2期。

⑤洪秀敏、王艷、劉金華：《托幼一體：內涵詮釋、演進歷程與優化路徑》，《健康研究》，2025年第2期。

⑥張萬朋：《健全適應人口變化的教育戰略性投入機制的路徑探索》，《國家治理》，2025年第19期。

⑦唐一鵬：《普及普惠背景下面向2035的幼兒園0-6歲托育和學前教育服務一體化研究》，《教育經濟評論》，2023年第1期。

責編/陳楠 美編/王夢雅

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