摘 要：《中華人民共和國法治宣傳教育法》的頒布實施，標志著我國普法工作進入更加法治化、規(guī)范化的階段，為做好新時代法治宣傳教育工作提供了法治保障和行動指引。基層干部這個基層治理的“關鍵少數(shù)”帶好頭、領好路，是尊法學法守法用法的有力表率，是法治理念影響基層治理“潤物細無聲”的重要力量。應以全面落實該法相關規(guī)定為契機，以提升基層法治宣傳教育質效為突破口，大力提高基層干部法治素養(yǎng)和依法辦事能力，從而扎實有效推動基層治理法治化。
關鍵詞：普法 法治宣傳教育 基層干部 法治素養(yǎng) 基層社會治理
【中圖分類號】D9 【文獻標識碼】A
習近平總書記強調：“要把全面推進依法治國的工作重點放在基層，發(fā)揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘作用，加強基層法治機構和法治隊伍建設，教育引導基層廣大黨員、干部增強法治觀念、提高依法辦事能力，努力把全會提出的各項工作和舉措落實到基層。”[1]黨的二十屆四中全會提出：“要推進法治社會建設，營造全社會崇尚法治、恪守規(guī)則、尊重契約、維護公正的良好環(huán)境。”[2]2025年9月12日，十四屆全國人大常委會第十七次會議審議通過《中華人民共和國法治宣傳教育法》（以下簡稱《法治宣傳教育法》），自2025年11月1日起正式施行。該法系統(tǒng)總結我國自1985年起八個五年普法規(guī)劃的實踐經(jīng)驗，以國家法律形式將法治宣傳教育確定為全面依法治國的重要組成部分，標志著我國法治宣傳教育從政策推動轉向法治化、規(guī)范化、長效化的發(fā)展新階段。該法的施行，不僅有助于塑造提升公民法治素養(yǎng)、強化全民守法的社會氛圍，而且為各級領導干部運用法治思維推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供行動指引，為新時代法治宣傳教育工作高質量發(fā)展奠定堅實制度保障。
基層干部是法治宣傳教育工作的重點對象
自1985年首個“五年”普法規(guī)劃實施以來，我國已經(jīng)開展八個五年普法規(guī)劃。40年普法工作的實踐經(jīng)驗表明，法治宣傳教育在提升全民法治素養(yǎng)，以及營造崇尚法治、恪守法治的社會氛圍方面，顯現(xiàn)出強大的生命力，是中國特色社會主義法治建設的一條成功經(jīng)驗，也是推進社會治理法治化的一項長期基礎性工作。
以領導干部為重點對象是我國法治宣傳教育一以貫之的工作主線
40年來，我國法治宣傳教育工作在理念、內容與形式方面發(fā)生深刻變化，但以領導干部為重點普法對象，進而帶動提升全社會法治意識是一條持續(xù)不變、一以貫之的工作主線。“一五”普法時期，對于領導干部的要求還只是全面普及法律常識。從“二五”普法開始強調領導干部要以學法帶動用法，逐步提高依法治理能力。“四五”普法提出全面提高全體公民特別是領導干部的法律素質。“六五”普法提出“誰執(zhí)法誰普法”工作機制，確立以執(zhí)法機關領導干部為重點的法治宣傳教育主體責任制度。
《法治宣傳教育法》對提高領導干部這一“關鍵少數(shù)”的法治素養(yǎng)，提出制度性要求和系統(tǒng)化培養(yǎng)路徑。其第三十四條要求，“國家工作人員應當帶頭尊法學法守法用法，樹立依法履職的法治觀念，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定、應對風險的能力”。
提升基層干部法治素養(yǎng)是法治宣傳教育工作的重點和難點
習近平總書記強調，“基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現(xiàn)代化這項基礎性工作。”[3]基層是黨的執(zhí)政之基、力量之源。在中國這樣一個超大人口規(guī)模的國家，基層是社會穩(wěn)定的基礎，也是法治作用于社會生活的主要場所。
全面依法治國，必須抓住領導干部這個“關鍵少數(shù)”。[4]經(jīng)過40年普法工作的持續(xù)深入開展，領導干部的法治素養(yǎng)和全體人民的法治意識得以整體提升。當前和未來相當長一段時間，全面依法治國的重點和難點都在基層，做好法治宣傳教育工作的重點領域和重點群體，都應包括廣大的基層以及基層干部。基層法治宣傳教育，應成為落實《法治宣傳教育法》的重要領域。
基層處于國家權力運行的神經(jīng)末梢，是中國社會最基本的治理單元。大量的社會矛盾和不穩(wěn)定因素，都萌發(fā)、醞釀和集聚在基層，需要基層干部進行有效化解和具體處理。習近平同志在浙江工作期間，下訪浦江縣曾指出，“基層是產(chǎn)生信訪問題的源頭”。[5]事實上，絕大多數(shù)涉及群眾利益訴求的行政或司法行為，都是由基層干部作出的。不少矛盾糾紛是基層政權與民眾之間的矛盾糾紛，甚至相當多的矛盾直接指向的就是基層干部和相關基層工作人員。加之，由于基層干部與群眾在空間上的“親密性”和近距離，老百姓對于基層干部的貪污腐敗、徇私舞弊、以權謀私，及其生活腐化觀察得更清楚。因此，基層干部更容易受到監(jiān)督和指責，群眾對基層干部的不滿情緒，更容易被傳染和放大。
基層干部處在依法治國的第一線，是國家法律法規(guī)和政策的直接執(zhí)行者。上面千條線，下面一根針。幾乎所有的法律法規(guī)和政策，都需要基層來執(zhí)行和落實。基層干部處于國家治理復雜網(wǎng)絡的關鍵節(jié)點，處于經(jīng)濟發(fā)展、化解社會矛盾的第一線，站在維護基層穩(wěn)定、應對各種風險的前沿陣地。他們既是公共權力的基層行使者，又是基層社會的重要代表，借助其所掌握的“地方性知識”的潤滑作用，實現(xiàn)國家法律法規(guī)的落實落地。
基層干部在基層社會治理中，發(fā)揮著至關重要的法治示范效用。作為基層治理的骨干力量，基層干部的各種履職和活動，直接體現(xiàn)國家法律與基層社會在互動過程中的相互嵌入與持續(xù)影響，發(fā)揮著承上啟下、以上率下的重要示范作用。如果基層干部缺乏法治意識、肆意妄為，老百姓“以吏為師”“上行下效”，自然就不把法律當回事，全民守法將無從談起。
基層法治是國家法治的縮影，直接反映社會治理的面貌與基本狀態(tài)。基層干部這個基層治理的“關鍵少數(shù)”帶好頭、領好路，是尊法學法守法用法的有力表率，是法治理念影響基層治理“潤物細無聲”的重要力量。他們的法治素養(yǎng)直接關系到各項法律法規(guī)落地“最后一公里”能否打通，直接關系到黨的理論和路線方針政策在基層的貫徹落實，更關系到法治中國建設的根基穩(wěn)固和社會的長治久安。
當前基層干部法治素養(yǎng)狀況與存在的主要問題
2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，提出“推進法治鄉(xiāng)村建設”，明確到2035年鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實現(xiàn)現(xiàn)代化。面對這一目標要求，基層干部在法治思維和依法辦事能力方面，還有能力不足和本領恐慌。具體而言，基層法治宣傳教育力量整體比較薄弱、資源比較匱乏、形式比較單一。“人民調解員”“法律明白人”等法治宣傳專業(yè)力量不足，基層干部進行法治宣傳教育的主動性、積極性和動力不足，對基層干部和群眾的法治宣傳、法治教育常常流于形式，缺乏必要的針對性、實效性，在法治宣傳教育工作層面存在“上熱、中溫、下涼”的現(xiàn)象。
經(jīng)過40年普法和我國各項法治事業(yè)的迅速發(fā)展，基層干部的法治意識得到很大提升。同時要看到，有的基層干部法治觀念、法治素養(yǎng)較弱。其中，村黨支部書記、村委會主任法治素養(yǎng)、村級法治建設等問題應引起高度重視。根據(jù)中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站數(shù)據(jù)，全國紀檢監(jiān)察機關2024年全年立案87.7萬件，立案現(xiàn)任或原任村黨支部書記、村委會主任10.4萬人，占比超過十分之一；[6]2025年1—9月立案78.9萬件，立案現(xiàn)任或原任村黨支部書記、村委會主任7.2萬人。[7]當前，基層干部在法治素養(yǎng)和法治宣傳教育方面存在的問題，主要包括以下方面。
在尊法方面，有的基層干部對依法治國重要性、緊迫性，存在不同程度上的認知偏差。有的仍然抱有“權大于法”“情大于法”的錯誤思維，將基層視為“熟人社會”可以運作的關系場域，遇事習慣性訴諸人情與權力干預，而非遵循法治路徑，“治理即管控”“重管控輕法治”的陳舊觀念仍然存在。有的依賴行政命令或工作習慣等非正式規(guī)則進行決策，多采取息事寧人的權宜之計化解社會矛盾，這導致國家法律法規(guī)在基層執(zhí)法過程中被虛置、規(guī)避甚至工具化利用。這不僅消解法律的權威性與執(zhí)行效能，而且影響基層治理的法治根基。
在學法方面，有的基層干部不學法、不懂法，也不知什么權能用，什么權不能用，因為“法盲”導致違紀違法。有的即使了解一些基礎法律知識，在學法上仍存在較大惰性，將法律視為外在約束而非內在共識，缺乏系統(tǒng)學習法律知識的內在動力，對法律條文的理解流于表面。學法的廣度、深度、時度，已不適應新時代全面依法治國的整體要求，在全面把握法律知識、及時跟進學習新的法規(guī)條例、更新知識儲備等方面，還有很大提升空間。
在守法方面，隨著國家財政轉移支付力度的加大和國家財政惠農(nóng)補貼的增多，有的基層干部違法侵占、截留或冒領國家下?lián)艿姆鲐毧睢⒁泼窨睢⒕葹目睢⑽７扛脑煅a助金、征地補償款等，侵犯群眾利益。近年來，國家重點打擊懲治一批村干部涉黑涉惡典型，維護農(nóng)村政治生態(tài)和社會秩序，警示基層干部堅守法律和權利的底線。
在用法方面，基層社會治理的規(guī)范化、法治化程度相對滯后。居委會和村委會在基層社會治理過程中，承擔宣傳教育、民主參與、服務管理等多項職能，并主要負責轄區(qū)內的公共事務與公益事業(yè)，包括調解矛盾糾紛、協(xié)助維護社會治安、協(xié)助執(zhí)行法律政策等。基層工作的復雜性和復合性，對基層干部的綜合能力要求日益提高。有的基層干部運用法治思維和法治方式的能力，尚未與工作要求、需求匹配上，習慣性依靠運用行政命令和強制手段，來推動工作、完成任務。基層工作中的問題，既有普遍性又有特殊性，需要具體問題具體分析，當基層干部缺乏相應的處理經(jīng)驗，更需要尋求“用法”幫助。
提升基層干部法治素養(yǎng)的思路和舉措
《法治宣傳教育法》為培養(yǎng)領導干部法治素養(yǎng)，提出了制度規(guī)定和系統(tǒng)路徑。當前，應以這部法律的全面實施為契機，聚焦基層干部法治素養(yǎng)提升這一關鍵環(huán)節(jié)，大力提升基層法治宣傳教育質效，推動基層干部成為尊法學法守法用法的模范。
從法治素養(yǎng)的生成邏輯來看，尊法學法是守法的思想條件和認知前提，守法用法是對已學法律知識的實踐檢驗，共同構成“從實踐到認識，從再實踐到再認識”的螺旋式上升閉環(huán)。簡言之，系統(tǒng)的法律學習為守法提供內在價值驅動與外在判斷準繩，嚴格的守法實踐又是檢驗和深化法律認知的唯一途徑，二者在動態(tài)循環(huán)中相互促進。具體而言，加強基層法治宣傳教育工作，應從如下幾個方面著手。
完善考評指標體系，推動法治素養(yǎng)成為選人用人重要依據(jù)
基層干部法治素養(yǎng)培育的關鍵，在于推動法治從外在規(guī)范向內生價值轉化。基層干部不僅需在外部行為上合法合規(guī)，更要在內心深處樹立對法治的真誠信仰與敬畏，以達到“從心所欲不逾矩”的自覺境界。各級黨組織需要高度重視基層干部法治素養(yǎng)和依法辦事能力的考評工作，并將其作為推進基層社會治理法治化、鞏固基層政權建設的重要抓手，把法治化成效作為黨委和黨支部述職評議的關鍵指標。
將法治素養(yǎng)納入領導干部考核評價體系，已成為推進法治建設的重要共識。當前，相關考評指標多停留在原則性要求，尚未構建一個精細完備、運行有效的考評體系。只有將基層干部的“法治素養(yǎng)”這一宏觀考核對象，轉化為可衡量、可操作的具體標準，才能形成實質性約束效力。在考評內容上，既考察對基礎法律知識的掌握，也考察其在履職過程中對法治思維與能力的實際運用。在考評賦值上，確立行為與結果導向相結合的原則，采取結構化的分值設計，提升法治實踐能力在整體評價中的權重與分值占比。在考評方式上，除常規(guī)的工作考核與知識測試，還應引入第三方專業(yè)評估和群眾滿意度評議，建立多維度、公開透明的評價渠道，真實反映基層干部的法治素養(yǎng)水平。在考評結果上，明確將其與年度考核評優(yōu)、績效分配等直接關聯(lián)，并對因法治意識淡薄造成重大損失的行為嚴肅追責。優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強、法治建設成效顯著的基層干部，從而在制度和機制層面扭轉學法知法“軟規(guī)定”、守法用法柔性約定的狀況，推動法治素養(yǎng)成為影響基層干部評價、晉升發(fā)展的硬指標。
聚焦基層干部履職需求，突出法治宣傳教育內容的時代性與實用性
學法是用法守法的前提，基層干部要積極主動學法知法。只有長期堅持學法，才能明曉法理、明晰權力邊界、恪守行為準則，才能在復雜的治理環(huán)境中作出具有合法性與正當性的各種決策。黨的十八大以來，我國進一步推動領導干部學法常態(tài)化、制度化，不斷擴充、豐富學法內容，創(chuàng)新學法形式，拓寬學法渠道。《法治宣傳教育法》第三十七條、第三十八條明確了實行領導干部應知應會黨內法規(guī)和法律法規(guī)清單制度，以及將領導干部學法用法情況按照規(guī)定列入年度述職內容。為確保基層干部學法用法落到實處，相關部門可以結合基層工作實際，合理編制“應知應會法律法規(guī)清單——基層干部版”，解決基層干部“學什么法”的問題。
基層干部不僅需掌握“紙面上的法”，更要理解“行動中的法”。依據(jù)《法治宣傳教育法》第二章社會法治宣傳教育的相關規(guī)定，基層干部除了需學習憲法、國家基本法律，及與履職密切相關的法律法規(guī)之外，還要根據(jù)基層崗位特點與實際需求，開展針對性、動態(tài)化法治宣傳教育，確保教育內容的時代性與實用性。圍繞基層治理頻發(fā)的事項與典型風險，基層干部學法知法的內容，應突出在城鄉(xiāng)建設、土地管理、環(huán)境保護、應急處理、矛盾糾紛化解等與基層履職密切相關的法律法規(guī)，并結合典型案例開展實踐教學，推動學法內容從“一刀切”的普法形式轉向精準供給。在內容上，關注征地拆遷、項目審批、行政執(zhí)法等涉及群眾切身利益、易引發(fā)行政爭議的領域。例如，著重強化依法分類處理信訪訴求的宣傳教育，引導基層干部準確適用《信訪工作條例》及相關法律法規(guī)，了解基層群眾工作所涉及的權限范圍和法律程序，嚴格甄別行政爭議、民事糾紛與涉法涉訴事項，增強其運用法治思維和法治方式化解信訪難題，切實維護群眾合法權益的能力。
創(chuàng)新普法形式，增強基層法治宣傳教育的專業(yè)性、精準性與實效性
立足于基層社會治理需要，基層黨委和政府需要整合基層法治資源，將法治元素有機融入地方特色文化與基層治理情境中，激活和運用本土文化資源有形、有感、有效開展普法工作；因地制宜建設法治文化廣場、長廊等基層法治文化陣地，推廣村級法律顧問、農(nóng)村學法用法示范戶培育、鄉(xiāng)村“法律明白人”培養(yǎng)工程；設立“巡回法庭”“移動法庭”模式、法官工作站和“移動調解站”，實現(xiàn)公共法律服務力量下沉，如一村一律師、一村一法律顧問、一村一輔警等，針對土地糾紛、贍養(yǎng)矛盾等基層常見法律問題提供上門服務。此外，需要扎實推進民主法治示范村（社區(qū)）創(chuàng)建，將具有示范性、可復制、有特色的基層法治經(jīng)驗固定下來；讓法治精神以潤物細無聲的形式滋潤基層，帶動基層干部將法律知識轉化為解決實際問題的能力，推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的基層治理新局面。
可以運用各種高科技手段，加快推進基層的“智慧普法”建設。充分運用大數(shù)據(jù)和人工智能，為基層干部精準推送與其分管領域和當前重點工作高度關聯(lián)的法律法規(guī)、典型案例、風險提示等，直接服務于基層社會治理過程中的科學決策與依法治理。運用鄉(xiāng)村喜聞樂見的普法方式，以多樣、精準的教育形式，提升學法用法的實際效果，推動法治教育從“普及知識”向“提升能力”深化，把基層干部依法處理個案的過程變成普法公開課。
堅持學用結合，在社會治理實踐中不斷提升基層干部的依法治理能力
基層干部法治意識，應通過真實的法治實踐不斷積累和確立。基層干部只有在親身接受法律服務、參與法治實踐中接受法治教育，堅持學法用法相結合，習慣運用法治思維和方式開展具體工作，才能深刻體悟法治的價值，提升對法治的理解，強化對法治的認同。基層干部守法用法，應將“法定職責必須為，法無授權不可為”作為第一行為準則，自覺于法律約束下用權、于制度籠子里行權，做到在法治之下想問題、做決策、辦事情。
基層治理的復雜性，意味著法律適用絕非簡單地照本宣科。在實踐中，需要避免因孤立理解條文而脫離實際的“本本主義”，為追求效率而繞開法律的“實用主義”，以及將法律視為管理工具而忽視其價值內涵的“工具主義”等錯誤傾向。基層干部既需對法治思維與法治方式的實踐發(fā)展保持一種審慎的客觀，又要把握原則性與靈活性的辯證統(tǒng)一，尋求治理效能與程序正義之間的平衡。[8]
《法治宣傳教育法》的立法目的，在于通過持續(xù)深入的法治宣傳教育將法治理念融入國家治理的全過程，推動法治成為全社會共識和中國式現(xiàn)代化的“最大公約數(shù)”。基層是法治宣傳教育的重要場域和主陣地，基層干部既是法治宣傳教育的重點對象，也是基層法治宣傳教育的實際組織者和實施者。只有當基層干部普遍提升法治素養(yǎng)，內心真誠敬畏和尊崇法律，自覺履行法定義務和社會責任，成為法治精神的忠實崇尚者、堅定捍衛(wèi)者，人民群眾才能真正感受到法治帶來的公平正義與和諧穩(wěn)定，法治中國才能得以真正實現(xiàn)。
【本文作者為中共中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部主任、教授、博導】
注釋略
責 編：吳 瑩／美編：石 玉