摘 要:全島封關后的海南自貿港，將為我國區域協調發展提供新的實踐樣態。區域協調發展首先是法治協調，區域協同立法是全島封關后海南自貿港開展區域合作的重要工具。目前，海南自貿港區域協同立法活動的推進，面臨立法權限復雜、協同模式與路徑受限、軟硬件基礎較為薄弱等問題，可考慮通過推動中央層面統一立法，從理順立法權限關系、探索豐富協同模式與路徑、提升軟硬件基礎條件等方面著手，完善區域協同立法機制。

關鍵詞:海南自貿港 全島封關 區域協同立法 區域協調發展

【中圖分類號】DF01 【文獻標識碼】A

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視區域協調發展，不斷豐富完善區域協調發展的理念、戰略和政策體系。黨的二十大報告提出，“深入實施區域協調發展戰略”[1]。黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出，“發揮區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略疊加效應，優化重大生產力布局，發揮重點區域增長極作用，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系”。[2] 

2025年12月18日，海南自貿港全島封關運作正式啟動，進入“一線放開、二線管住、島內自由”的制度模式。有著顯著制度特殊性的海南自貿港，未來如何與其他內陸地區協調發展，實現區域優勢疊加，進一步服務于國家發展大局，成為值得關注的重要問題。區域協調發展，首先是法治方面的協調發展。改革和法治，如鳥之兩翼、車之兩輪，改革開放越深入，越需要法治保障。區域協同立法，是我國區域發展實踐推進的基本路徑與重要保障之一，也將在全島封關運作后，成為海南自貿港深化區域合作的制度基礎與關鍵工具。黨的二十屆三中全會提出，“探索區域協同立法”[3]，修改后的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）與《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》），均對區域協同立法的相關內容作出規定。顯然，海南自貿港區域協同立法活動，有著明確的政策支持與法律空間。但在全島封關背景下，區域協同立法具體實踐的開展面臨新的問題，如何通過區域協同立法推動區域協調發展，仍有諸多內容需要進一步討論。

重要功能

區域協同立法，有助于海南自貿港建設戰略要求的實現。以海南自貿港為坐標原點，上述戰略要求包含三個層次。其一，整合海南自貿港內（以下簡稱“區域內”）的區域發展資源。其二，推動海南自貿港與其他區域之間（以下簡稱“區域間”）的合作協同。其三，提升海南自貿港服務國家發展大局的整體水平。

凝聚區域內發展合力的制度保障。區域協同發展的優勢在于，能夠讓區域內的資源進行優化調配、優勢互補，使得組成此“區域內”的單元協調有序發展，產生“1+1>2”的效果。達成此種效果，需打破地方保護主義，破除區域間的不良競爭。在海南自貿港建設方面，需要協同立法理順區域內的發展關系，凝聚區域內的發展合力。

一方面，整體統籌推進、系統平衡發展，是海南自貿港建設的基本要求，區域協同立法有助于將這一要求轉化為具體法律保障。例如，在《中共中央 國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）和中共中央、國務院印發的《海南自由貿易港建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》）中，均強調改革措施系統協調的重要性，要求各項改革舉措應相互配合，相得益彰。“全省一盤棋、全島同城化”，是海南省一以貫之、長期堅持的區域發展理念，這一理念與文件對改革協同性的要求高度契合，旨在打破地域和制度壁壘，推動形成統籌聯動、整體推進的發展格局。

另一方面，海南自貿港內部各地發展程度不均衡，現實條件差異大，是需要面對的現實問題，區域協同立法有助于保障區域內協調、有序發展。正因如此，《海南省制定與批準地方性法規條例》第10條規定：“設區的市、民族自治地方的人民代表大會及其常務委員會根據區域協調發展的需要，可以建立區域協同立法工作機制，協同制定地方性法規和單行條例，在本行政區域或者有關區域內實施。”[4]

激發區域間合作動能的重要工具。強化區域輻射帶動、深化融合協同，激發與國內其他區域及重大戰略的聯動動能，推動優勢互補與疊加，是海南自貿港建設的主要戰略定位之一。2025年11月6日上午 ，習近平總書記在海南三亞聽取海南自由貿易港建設工作匯報后指出：“加強同粵港澳大灣區聯動發展，深化同京津冀、長三角、長江經濟帶等區域合作，深度融入共建‘一帶一路 ’。”[5]在《指導意見》中亦早已明確將“服務和融入國家重大戰略”列為專門部分，并就“加強區域合作交流互動”[6]作出了具體安排。

同時，區域協同涵蓋的領域十分廣泛。根據《中共海南省委 海南省人民政府關于建立更加有效的區域協調發展新機制的實施意見》的要求，需“積極對接粵港澳大灣區建設，全力推進產業分工、基礎設施、公共服務、環境治理、對外開放、改革創新等協調聯動”[7]。這表明，海南自貿港與相關區域間存在明確且具體的協同需求，涉及多維度的事務安排。尤其是海南島全島封關后，區域間在規則與機制上，可能出現顯著差異。推動區域協同立法，有助于從源頭緩解這一差異性帶來的制約與阻力。

提升服務國家發展水平的關鍵舉措。習近平總書記指出：“高標準建設海南自由貿易港，主要目的是促進海南高質量發展，助力全國構建新發展格局。”[8]封關運作是建設海南自貿港的重要節點，這要求自貿港不僅要通過區域間合作“服務和融入國家重大戰略”，更需在國家發展全局中承擔更廣泛的使命，在產業升級、創新探索等多領域主動對接并助力國家發展目標的實現。

《總體方案》提出，“集聚全球優質生產要素，著力在推動制度創新、培育增長動能、構建全面開放新格局等方面取得新突破，為實現國家戰略目標提供堅實支撐”[9]。區域協同立法實踐，有助于拓展海南自貿港制度創新成果與改革發展經驗的輻射路徑和應用場景，將海南自貿港在經濟體制改革和社會治理創新等方面的先行先試經驗、對接國際高標準規則的發展成果，與其他區域形成局部范圍內協同適用，為相關規則與制度的更進一步廣泛適用提供堅實基礎，不斷回應國家發展在各類型規則與制度方面的現實需求。在這一意義上，區域協同立法將與海南自貿港“先行先試”、主動創新等有機結合，推動海南自貿港未來有目的、分步驟、有選擇地在規則與機制方面開展探索實踐。

現實挑戰

目前，海南自貿港在推進區域協同立法過程中，面臨立法權限復雜、協同模式與路徑受限、軟硬件基礎較為薄弱等多重挑戰。在區域間協同情境下，這些問題可能會表現得更加明顯，因而需要重點關注。

立法權限具有復雜性。一方面，海南自貿港內部涉及多類型的立法權。海南除享有省級行政區的一般立法權之外，還有作為經濟特區的立法權以及自貿港法規的制定權；在海南自貿港區域內，同時存在著“設區的市”的立法權（如海口市、三亞市等）、民族地方自治立法權（如白沙黎族自治縣、瓊中黎族苗族縣等）。另一方面，在海南自貿港與其他區域進行區域間協同立法時，立法權限可能會更加復雜。例如，當海南自貿港涉及與粵港澳大灣區協同立法事項時，海南自貿港的復雜性，疊加粵港澳大灣區“一國兩制三法域”的特點，將使立法的情況更加復雜。

協同模式與路徑仍需探索。在全島封關情境下，目前這些法律依據較為原則性，區域協同立法模式與路徑仍需在實踐中探索。

首先，主體方面有待觀察。無論是《立法法》抑或《地方組織法》，協同立法主體主要為省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會，并未涉及政府主體的區域協同立法內容。在海南自貿港“一線放開、二線管住、島內自由”的制度安排下，政府將承擔大量的實際工作，與其他區域間的合作也以政府為主導，主要依托政府間協議的方式展開。例如，2023年簽署的《推動廣東海南相向發展戰略合作協議》，就是以廣東省和海南省府際協議的方式進行的。在“賦予海南更大改革自主權”的背景下，政府協同立法主體地位能否有探索空間，對政府協同立法權的限制，是否有利于促進海南自貿港參與區域合作與發展，提升其區域合作實踐的合法性，是否便于海南自貿港規則與機制成果的區域輻射，諸多問題仍有待觀察。

其次，區域協同立法效果需要關注。協同立法的形式目前未有統一的規定或實踐，按照協同立法的不同模式，或立法所處的不同階段，將區域協同立法分為立法前協同、起草過程協同、審議或表決協同、公布和實施協同。[10]總體來看，這也反映出協同立法可能存在不同程度上的差異，其協同效果往往隨推進階段的不同而自然顯現。立法協同的程度直接影響海南自貿港政策優勢的發揮，這也是需要關注的問題。

協同硬軟件基礎有待完善。目前，海南自貿港區域協同立法，無論是在具體工作機制配置等硬件條件層面，還是在理念和文化等軟件條件層面，都有待進一步完善。

區域協同立法機制建設不足，可能直接影響協同立法的有效啟動與推進，而構建具體、可操作的協同機制，往往是達成良好協同效果的必要條件。《中共中央 國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》提出，區域協調發展過程中機制化塑造的重要性。從國內其他較為成熟的區域合作實踐來看，協同機制的建立是有效實踐的內在基礎。海南自貿港在此方面則相對不足，協同立法工作的推進，相對缺少機制工具。

海南自貿港在區域協同文化與理念等軟性條件層面，也有待進一步完善。完善區域文化與理念，有助于加強區域合作的內驅力，培育區域內群體對相應協同舉措的接受度與認同感，提升規則與機制的實效性。區域法治文化對于建設區域法治社會、推動區域發展有著內在的促進功用。[11]或是由于地理位置等多方面原因，海南自貿港參與區域合作的實踐較為有限，區域合作治理的氛圍有待進一步增強。比如，日常發展建設過程中，區域共建、資源共享、標準共同的治理思維還需培育。

推進對策 

對于以上存在的主要問題，結合海南自貿港的制度特點，可考慮通過推動中央層面統一立法，從理順立法權限關系、探索豐富協同模式與路徑、提升軟硬件基礎條件等方面著手，完善區域協同立法機制。

通過中央統一立法，理順立法權限關系。在區域協同立法問題中，復雜化的立法權限關系只是一個形式表現，內在涉及立法權力的配置與劃分。跨區域立法本質上是央地權力的配置問題，[12]對海南自貿港區域協同立法而言，顯然更是如此。因此，對于目前客觀存在的協同立法事務范圍不清、主體立法權限不明等立法權限關系問題，經由協同主體協商解決，并不是合適的應對方式，亦難以從根本上解決問題，可考慮通過中央統一立法，為區域協同立法的各方面工作提供制度保障，確保其規范、有序推進。一方面，中央統一立法能夠明確基本原則和指導思想，理順目前存在的各方面立法權限問題，理順權限關系。另一方面，有助于體現區域協同立法實踐中的中央權威，劃定區域協同立法的邊界，提升區域協同立法的科學性與實效性。事實上，理論研究中對于國內區域合作實踐，長期存在制定統一中央立法的觀點[13]，呼吁通過統一立法形式，明確協同立法的主體權限、效力層級、程序規則以及中央與地方的立法事項范圍等關鍵問題。[14]

探索豐富協同模式與路徑。海南自貿港可以立足改革創新政策優勢，主動探索豐富區域協同立法的模式與路徑。一是探索創新政府參與機制。盡管目前區域協同立法未面向政府主體，但《地方組織法》第80條，關于縣級以上地方各級人民政府可以共同建立區域協同發展工作機制的規定，表明并非完全沒有協同空間。結合海南自貿港的改革自主權，首先可在區域協同立法中探索豐富政府參與配合機制，或者探索在部分領域將同級政府主體納入區域協同立法主體范圍，進而不斷加強政府在協同立法中的角色。在條件成熟時，再在《立法法》《地方組織法》修改時，明確政府區域協同立法的主體地位。

二是建立協同多樣化、漸進式協同模式。分別圍繞立法規劃、起草修改、調研攻關、審議等立法環節，形成具體協同工作細則，在此基礎上確立深淺程度不同的協同模式，允許協同主體根據相關事務領域對應的規則需求，選擇不同協同模式。經過長期協同實踐經驗積累后，在條件允許的情況下，在相關領域逐步確立穩定的深層次全過程協同，繼而向更多領域、更廣范圍拓展適用。與此同時，創新區域協同立法形式，探索將相關主體合作協議，直接作為或轉化為區域協同立法的空間與路徑。

提升軟硬件基礎條件。一方面，提升海南自貿港區域協同立法的機制配置水平。強化協同立法組織機制建設，注重對包括利益補償機制、法規清理協同機制、監督評估機制與聯培交流機制等在內的配套機制建設，以在不同層面確保協同立法工作的穩步推進。另一方面，培育區域內協同合作的氛圍和理念。健全多方參與機制，通過為不同主體，提供穩定的協商交流與觀點互換的機會與平臺，在提升協同實踐的公正性、科學性的同時，增強區域協同實踐的整體實效性。 

【本文作者為中山大學法學院院長、教授、博導】

注釋略

責編：賈 娜／美編：石 玉