摘  要:海外利益隨著人類社會發展而產生，其內涵亦隨著時代發展而不斷演變。隨著海外利益不斷擴展，海外安全成為我國國家安全的核心構成要素之一。當前，我國海外安全面臨新挑戰，地緣沖突升級和地區沖突延宕反復，全球治理新疆域亟須進行制度構建和難題破解。構建海外安全保障體系，需在總體國家安全觀統領下，堅持立法先行，在統籌推進國內法治和涉外法治的系統工程中，加快形成涉外安全法治體系；要加強國際法運用，綜合運用主場外交、區域及全球國際治理機制、參與國際規則制定等手段，推動完善全球安全治理。

關鍵詞:海外利益  海外安全  總體國家安全觀  涉外法治

【中圖分類號】D820                     【文獻標識碼】A

當前，我國綜合國力不斷增強，已經成為世界第二大經濟體、貨物貿易第一大國，已連續13年位列全球對外直接投資流量前三，[1]海外利益遍及全球。同時，世界地緣格局深刻調整，沖突與對抗多發，單邊主義和保護主義抬頭，我國海外安全保障面臨前所未有的挑戰，構成國家安全維護的重點和難點。為有力保障我國海外安全，應對日益復雜多樣的涉外風險，黨的二十屆四中全會提出“完善涉外國家安全機制，構建海外安全保障體系”[2]，對我國通過制度建設和法治手段維護海外利益、保障海外安全作出工作部署。

海外安全與海外利益的意涵變化

準確把握和理解“海外安全”和“海外利益”概念，是思考如何構建我國海外安全保障體系的出發點。對于國家而言，海外安全是指國家海外利益的安全。國家的海外利益，是政府、企業、社會組織以及公民等行為主體，通過國際交往活動而產生于該國主權管轄范圍外的國家利益。在當代國際社會，國家的海外利益不僅包括國家的政治利益、經濟利益、文化利益等，還包括公民和企業的合法權益。

海外利益隨著人類社會發展而產生，其內涵亦隨著時代發展而不斷演變。在威斯特伐利亞體系下，國家利益原則上局限于主權管轄范圍內，國家治理因而具有自主、自助、自足的特征。國家利益保護的供給與需求，在地理范圍上具有一致性。也就是說，國家以領土為界限，構建保護其利益的治理體系，并配置保護其利益的安保資源。因而海外利益在以往歷史實踐中并不構成國家利益的核心要素，海外安全也不構成國家安全的核心關切。

在全球經濟一體化背景下，隨著人員、貨物、資金和技術的跨國流動愈加頻繁，國家利益保護供給與需求的地域一致性逐漸被打破，國家治理屬地性與國家利益流動性之間的內在張力和外在矛盾日益加劇。國家無論大小強弱，都擁有位于主權管轄范圍以外的國家利益，海外利益成為國家利益愈加重要的組成部分，也給國家治理和國家安全帶來挑戰。對于對外開放程度較高、海外資產體量較大、綜合國力較強的大國而言，其海外利益格外突出，亦更為重要。

改革開放40多年來，我國與世界經濟深度融合，與國際體系互動日益密切，與外部世界關系發生變化。我國政府、企業、民間組織和公民的國際活動空間得到前所未有的拓展，外溢到主權管轄范圍以外的國家利益迅速擴大。在此背景下，不斷擴展的海外利益，成為我國國家利益愈加重要的組成部分，海外安全亦隨之成為我國國家安全的核心構成要素之一。

我國對海外安全的認識進一步深化

面對外部環境發生深刻變化和世界迎來大發展大變革大調整時期，習近平總書記指出：“當今世界正經歷百年未有之大變局，這樣的大變局不是一時一事、一域一國之變，是世界之變、時代之變、歷史之變。能否應對好這一大變局，關鍵要看我們是否有識變之智、應變之方、求變之勇。”[3]這是以習近平同志為核心的黨中央立足中華民族偉大復興戰略全局，科學認識全球發展大勢、深刻洞察世界發展大勢，作出的重大判斷?；谶@一戰略判斷，黨中央提出統籌國內國際兩個大局，辦好發展和安全兩件大事，強調要把安全發展貫穿國家發展各領域和全過程，防范和化解影響我國現代化進程的各種風險。海外安全就是在這一重大戰略判斷指引下，提出并逐漸形成的概念。

2014年4月15日，習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上提出總體國家安全觀，指出“當前我國國家安全內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣，內外因素比歷史上任何時候都要復雜”[4]。習近平總書記的重要論述深刻揭示國家安全的本質和內涵、國家安全的時代特征和內在規律，外部安全與內部安全并重的國家安全理念得以清晰呈現。2014年11月28日至29日，習近平總書記在中央外事工作會議上指出，“要切實維護我國海外利益，不斷提高保障能力和水平，加強保護力度”[5]。海外利益安全由此被納入總體國家安全觀。

2015年7月1日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過《中華人民共和國國家安全法》，該法規定：國家依法采取必要措施，保護海外中國公民、組織和機構的安全和正當權益，保護國家的海外利益不受威脅和侵害。[6]這標志維護海外利益安全作為黨的重要主張被轉化為國家意志。

黨的十九大將“堅持總體國家安全觀”納入新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略，提出“統籌發展和安全”“統籌外部安全和內部安全”[7]。二十大提出，“加強海外安全保障能力建設，維護我國公民、法人在海外合法權益”[8]。二十屆三中全會提出，“強化海外利益和投資風險預警、防控、保護體制機制，深化安全領域國際執法合作，維護我國公民、法人在海外合法權益。”[9]二十屆四中全會提出，“完善涉外國家安全機制，構建海外安全保障體系，加強反制裁、反干預、反‘長臂管轄’斗爭，深化國際執法安全合作，推動完善全球安全治理。”[10]

可見，從提出“海外利益”，到將海外利益安全納入總體國家安全體系，再到提出“完善涉外國家安全機制”“構建海外安全保障體系”“推動完善全球安全治理”，我們黨對海外安全的體系性認識越來越深刻、戰略性布局越來越明確。

我國海外安全面臨的主要挑戰

黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出：“從國際看，世界百年變局加速演進，國際力量對比深刻調整，新一輪科技革命和產業變革加速突破，我國具備主動運籌國際空間、塑造外部環境的諸多有利因素。同時，世界變亂交織、動蕩加劇，地緣沖突易發多發；單邊主義、保護主義抬頭，霸權主義和強權政治威脅上升，國際經濟貿易秩序遇到嚴峻挑戰，世界經濟增長動能不足；大國博弈更加復雜激烈。”[11]這些論斷深刻揭示當前和未來一段時間，我國海外安全面臨的主要挑戰。

美國對華政策轉向遏制與打壓。一是美國泛化國家安全概念，打壓中資企業的正常商業活動。美國2018年通過《外國投資風險評估現代化法案》，強化對外資特別是中企收購美國公司的審查，旨在阻止其獲取美國高新技術。此后，華為、大疆、中國聯通等企業在美國投資頻頻受阻。二是美國持續升級出口管制措施，對華實施技術封鎖和圍堵。美國2018年出臺《出口管制改革法案》，旨在強化對新興和基礎技術出口與投資管控。這一法案改變中美高技術產品貿易規則，影響我國企業涉美業務，并憑借其“長臂管轄”效力，干擾我國企業在第三國正常經營。這表明美國的技術圍堵已超越國界，通過出口管制迫使其他國家“選邊站”，影響范圍更加廣泛。三是美國不斷強化單邊制裁措施，損害我國權益和海外安全。近年來，美國政府的對華制裁已從早期的偶然性與附隨性，演化為針對性、精準化與常態化的制裁，制裁主要瞄向前沿科技領域、新興行業及關鍵領域。在此背景下，美國通過并用和升級“初級制裁”和“次級制裁”措施，對越來越多實體和個人實施制裁，干擾我國正常對外交往和海外安全。

地緣沖突升級與地區沖突延宕反復。進入21世紀，世界力量對比深刻調整，大國博弈競爭加劇，突發性重大沖突事件頻發，對我國海外安全構成嚴峻考驗。國際安全形勢持續惡化，全球和平指數已連續17年下滑[12]。敘利亞內戰、新一輪巴以沖突、紅海航道遇襲等地緣事件，以及暴力恐怖襲擊頻發，威脅我國及世界各國海外安全。我國海外企業、人員、關鍵基礎設施安保壓力持續加大，在對外承包工程重點區域以及推進“一帶一路”建設過程中，也面臨潛在安全風險。

全球治理新疆域亟須進行制度構建和難題破解。一是網絡數字領域的治理與競爭，具有地域虛擬性和全球影響性等特征，打破國家主權地理邊界限制，使得國家內部安全和外部安全不再涇渭分明。二是隨著航天強國建設扎實推進，我國發射的在軌衛星數量已居世界前列，并自主建成天宮空間站，海外安全的空間范圍擴展到浩瀚太空。三是全球氣候變暖加速，北極航道成為“冰上絲綢之路”重要海上通道，如何維護這條新航線的安全，成為我國保障海外安全需考量的重要事項。由于國際法在新疆域的發展相對滯后，世界各國在新疆域的治理尚未實現普遍合作，新疆域在法律制度和規則上存在較大“空白和灰色地帶”，亟須進行難題破解和制度構建。

構建海外安全保障體系的中國路徑

海外安全保障體系構建是一項系統性工作，涉及方方面面，既有國內因素，也有國際因素；既涉及政治、經濟，又涉及社會、文化、宗教、法律、環境等；既要防范傳統安全風險，又要防范非傳統安全風險。因而，需要加強頂層設計，堅定不移貫徹總體國家安全觀，進行系統規劃和一體推進。

系統推進“四個統籌”

構建新時代海外安全保障體系，需系統推進“四個統籌”，兼顧國內國外、平衡發展與安全、協同政府與民間、融通國際經驗與中國特色，為實現高水平對外開放與海外利益保護提供堅實支撐。

在建設布局上，統籌國內與涉外。避免用孤立的眼光看待海外安全，防止只有“點”沒有“面”，只有國內沒有國際。維護海外安全要根據國外不同國家和地區的國情特點，兼顧國際法制度與規則，有針對性地進行海外安全保障體系建設戰略布局。

在建設目標上，統籌發展和安全。既要防止片面強調海外利益的經濟元素，而忽視安全問題，又要防止追求“過度安全”，而影響在經濟、文化、科技、教育等領域的中外交流合作。

在建設主體上，統籌政府和民間共同參與海外安全保障體系。防止“獨角戲”和公私不分等現象。海外安全牽涉方方面面的工作，在政治、外交、軍事、執法等層面，政府的主導作用、主體地位不可動搖；在經濟、文化、科技、教育等層面，民間的作用不可或缺。

在模式選擇上，統籌國際經驗與中國特色，努力創新建設中國特色的海外安全保障模式。在海外利益保護模式上，目前已形成各具特色的法國模式、英國模式、德國模式和美國模式等。我國不應照搬西方國家的海外利益保護模式，而需以建設人類命運共同體為目標，以總體國家安全觀為指導，吸收中國傳統文化精髓，有甄別地借鑒國際經驗，探索構建有中國特色并能積極引領國際安全與和平建設的海外安全保護新模式。

堅持立法先行，加快形成系統完備的海外安全法治體系

我國海外安全保障體系建設起步較晚，相應的法律制度仍不健全，不僅未制定海外安全保護的綜合性法律，也沒有針對各類海外安全保護的專門立法，導致我國在與相關國家就海外安全事項交涉時，法律依據不充分。我國應在統籌推進國內法治和涉外法治的系統工程中，加快研究制定海外利益保護法，填補我國海外安全保障統領性立法缺失，為構建海外安全保障體系提供堅實法律支撐。我國立法機關還應根據外部環境和國際形勢新變化，堅持系統謀劃、突出重點、急用先行，在國家政治安全、文化安全、海外投資安全、海外公民與機構安全、國際貿易與科技安全、數據安全等重點領域，開展立改廢釋工作，加快構建我國海外安全保障法律體系。

涉外執法是保護我國海外利益及維護涉外國家安全最直接的手段。[13]我國近年來在涉外執法方面取得顯著成就，但尚未全面滿足海外安全保障日益增長的需求。因此，應著力加強涉外執法能力建設，積極推動與外國建立執法合作機制，共同打擊跨國犯罪、恐怖主義和有組織犯罪，降低企業、公民和重大設施在海外遭受安全威脅的風險。利用《維也納領事關系公約》等國際法律，推動駐外使領館與駐在國執法機關建立緊急聯絡機制，以確保在突發事件發生時能夠迅速協調救援行動。對于與我國關系友好、信任度高的國家，可以通過與之展開聯合演習、執法培訓、安保技術交流等方式，提高雙方在危機應對、緊急撤離和安全保護等方面的協作能力。推動設立國際安保合作機制，允許和規范我國企業聘請海外私營安保公司，確保高風險地區的企業資產和人員安全。

重視和加強訴訟和替代爭議解決機制（ADR）在海外安全保障體系中的作用。司法機關依法獨立行使審判權，是各國普遍遵循的基本原則。與行政機構相比，法院參與國際糾紛調處，具有天然的相對獨立性與溫和性，意識形態與政治色彩更為淡化，也更容易被國際社會接受。對于一些政治敏感度高的國際糾紛，由人民法院行使涉外司法管轄權解決，往往更符合國家利益，其效果亦更理想。有鑒于此，我國應加強涉外審判體系和審判能力現代化建設，提升涉外司法質效，促進涉外法律法規體系與國際法律規則標準對接，加強司法在反制裁、反干預、反“長臂管轄”中的作用。

與訴訟相比，包括仲裁、調解在內的爭議解決機制，因其國際性、中立性和便捷性等特點，在解決國際商事爭議中具有獨特優勢。2025年5月30日，33個國家在中國香港正式簽署《國際調解院公約》，標志著一個嶄新的國際組織宣告成立。中國牽頭發起成立國際調解院，是推動國際社會走向良法善治、完善國際爭端解決機制的重大創新之舉。[14]我國涉外主體在對外締約中，要重視爭端解決條款的制定，推動境外項目選擇我國仲裁機構解決爭議，降低因不熟悉境外法律、訴訟程序而帶來的法律風險。應加快健全國際商事糾紛解決機制，推進訴訟與調解、仲裁有機銜接的“一站式”國際商事糾紛解決平臺建設，提高我國作為國際商事糾紛優選地、我國法律作為國際商事糾紛準據法的國際吸引力。

構建多層次國際合作體系，保障海外利益安全

完善構建海外安全保障體系還要加強國際法的運用，通過主場外交、國際組織、國際規則制定等手段，推動完善全球安全治理。

積極推動雙邊投資協定和自由貿易協定的談判和優化。確保我國企業在東道國享有公平待遇、投資保護、爭端解決機制等法律保障，如遇東道國單方面違約、政策變更、惡意征收等情況，能夠通過法律手段獲得公正賠償。

充分運用主場外交話語權優勢，把中國聲音、中國主張傳向國際社會，引領國際安全合作的理念和方向。在“一帶一路”國際合作高峰論壇、中非合作論壇、中阿合作論壇、中國—拉共體論壇等我國作為東道國的外交活動中，推動落實全球發展倡議、全球安全倡議、全球文明倡議和全球治理倡議。在主場外交形成的機制和框架下，設立海外安全信息共享平臺，加強在基礎設施建設、能源開發、金融合作等領域的安保合作，確保海外運營的安全環境。

充分發揮區域合作機制的獨特優勢，在區域層面建立海外安全保障機制。積極推動上海合作組織、金磚國家組織、亞太經合組織、二十國集團等區域合作機制在安全領域的合作，通過區域反恐、跨國犯罪打擊、網絡安全合作等機制，提升對企業和公民的整體保護力度。

積極參與國際多邊治理，改革完善全球安全治理體系。作為始終堅持多邊主義的大國，我國需進一步提高在聯合國、世界貿易組織、國際貨幣基金組織、世界銀行、國際刑警組織等全球治理機構中的參與度，推動海外安全保護議題進入全球治理體系，倡導制定針對跨國企業安全保護、公民領事保護、反恐合作等方面的國際公約，提升海外利益保護的制度化水平。

推動數據、深海、極地、外空等新興領域規則制定，維護我國在全球治理新疆域的安全。積極參與和引領全球數據安全規則、人工智能治理標準的制定，確保我國企業在國際數字經濟市場中的公平競爭環境；推動建立全球數據安全治理框架，確?？缇硵祿鲃拥陌踩院秃弦幮?；加強國際海洋法、外空法與極地法的運用，確保我國在新疆域資源開發、資產安全、科研合作、環境治理等方面享有公平合理的國際法律地位。

【本文作者為中國政法大學國際法學院教授、錢端升講座教授、博導；本文系國家社科基金重點項目“《反外國制裁法》的司法適用問題研究”（項目編號：23AFX024）研究成果】

注釋略

責編：石 晶／美編：石 玉