摘 要:海南自由貿(mào)易港封關運作法規(guī)體系，具有高度的系統(tǒng)集成性與戰(zhàn)略協(xié)同性、鮮明的精準靶向性與問題導向性、充分的立法變通性與制度創(chuàng)新性、嚴格的風險防控導向與安全底線思維等基本特征，在壓力測試、效率提升和安全保障等方面，取得一定實踐成效。未來應著重在海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)行使、立法協(xié)同、國際規(guī)則動態(tài)對接和法規(guī)體系整合與精細化四個方面發(fā)力，加快海南自由貿(mào)易港封關運作法規(guī)體系建設步伐，以制度開放推動海南自由貿(mào)易港建設向更高水平邁進。
關鍵詞:海南自由貿(mào)易港 封關運作 立法變通權(quán) 海南自由貿(mào)易港法規(guī) 調(diào)法調(diào)規(guī)
【中圖分類號】D920.1 【文獻標識碼】A
習近平總書記強調(diào)：“穩(wěn)步推進制度型開放，有序擴大服務領域自主開放，優(yōu)化自由貿(mào)易試驗區(qū)布局范圍，扎實推進海南自由貿(mào)易港建設。”[1]2025年12月18日，海南自由貿(mào)易港正式啟動全島封關運作，我國自由貿(mào)易港建設從“成型起勢”階段，邁入“實質(zhì)性運營”的關鍵時期。
海南自由貿(mào)易港封關運作，關鍵在于建立“一線放開、二線管住”的特殊監(jiān)管模式，形成海關監(jiān)管特殊區(qū)域[2]，以達到貿(mào)易投資自由化便利化與風險防控的動態(tài)平衡。這種動態(tài)平衡的實現(xiàn)，不僅有賴于“大膽試、大膽闖、自主改”的創(chuàng)新意識，還需要有“改革于法有據(jù)”的規(guī)則支撐。站在新的歷史節(jié)點，如何構(gòu)造一套行之有效的法律規(guī)則體系，在確保海南自由貿(mào)易港封關運作平穩(wěn)有序推進的基礎上，最大程度激發(fā)創(chuàng)新活力，彰顯高水平對外開放形態(tài)，是需要回答好的重大現(xiàn)實命題。
海南自由貿(mào)易港封關運作法規(guī)體系的基本特征
海南自由貿(mào)易港封關運作，絕非簡單物理隔離或監(jiān)管升級，而是一場多方位、全要素、立體化的深刻制度變革。其順利實施，高度依賴于建設一個前瞻設計、系統(tǒng)完備、執(zhí)行有力的法規(guī)體系。
《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》提出“建立以海南自由貿(mào)易港法為基礎，以地方性法規(guī)和商事糾紛解決機制為重要組成的自由貿(mào)易港法治體系”，為后續(xù)的海南自由貿(mào)易港封關運作法規(guī)體系建設繪制藍圖。2021年6月通過的《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》為封關運作，提供法律授權(quán)與制度保障。其第十條規(guī)定，海南省人民代表大會及其常務委員會可以根據(jù)本法，結(jié)合海南自由貿(mào)易港建設的具體情況和實際需要，遵循憲法規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則，就貿(mào)易、投資及相關管理活動制定法規(guī)，在海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)實施。其標志著國家創(chuàng)設“海南自由貿(mào)易港法規(guī)”這一全新的地方立法形式，賦予海南在法定情形下，對上位法或者屬于上位法規(guī)定范圍內(nèi)的事項，進行立法變通和制度創(chuàng)新的特殊權(quán)限。這一授權(quán)從根本上解決海南自由貿(mào)易港封關運作中“改革于法有據(jù)”的問題，為實施以“一線放開、二線管住”的特殊海關監(jiān)管制度，奠定堅實的合法性基礎，也為海南自由貿(mào)易港建設“大膽試、大膽闖、自主改”，提供堅實的法治后盾。[3]
2022年3月，《海南省貫徹實施〈中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法〉配套法規(guī)專項規(guī)劃（2021-2025）》出臺，確定105件法規(guī)項目和封關前急需的立法項目。[4]截至2025年12月，海南已經(jīng)出臺50多部海南自由貿(mào)易港法規(guī)。與此同時，全國人大常委會、國務院先后同意在海南調(diào)整實施5部法律和13部行政法規(guī)的相關規(guī)定，使海南成為全國“調(diào)法調(diào)規(guī)”次數(shù)最多的省份，[5]為海南自由貿(mào)易港封關運作掃清制度障礙。針對海南自由貿(mào)易港法規(guī)與中央“調(diào)法調(diào)規(guī)”中的原則性規(guī)定，海南省政府及相關部門通過發(fā)布多項政府規(guī)章和規(guī)范性文件，明確法規(guī)具體的執(zhí)行標準與程序。這些配套文件覆蓋審批、監(jiān)管、服務等多個環(huán)節(jié)，有效細化上位法的實施路徑，增強制度的可操作性與執(zhí)行力。這一高效的立法進程，充分體現(xiàn)海南自由貿(mào)易港封關運作從宏觀規(guī)劃到全面鋪開的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。為應對封關運作的獨特挑戰(zhàn)，海南自由貿(mào)易港的法規(guī)體系在構(gòu)建過程中，展現(xiàn)出區(qū)別于傳統(tǒng)地方立法的鮮明特征。
高度的系統(tǒng)集成性與戰(zhàn)略協(xié)同性。封關運作是一項極其復雜的系統(tǒng)工程，其法規(guī)體系體現(xiàn)出高度集成性。各項法規(guī)并非簡單堆砌，而是以《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》為遵循和關鍵支柱，形成以海南自由貿(mào)易港若干法規(guī)為主干，以地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件為必要補充和細化的多層次法規(guī)體系架構(gòu)。這一體系將國家戰(zhàn)略意圖通過立法轉(zhuǎn)化為具體的制度安排，確保從宏觀的“一線放開、二線管住”原則，到中觀的貨物監(jiān)管、人員進出辦法，再到微觀的報關、檢驗檢疫操作細則，均能協(xié)同一致、閉環(huán)運行。例如，體現(xiàn)貿(mào)易便利化的《海南自由貿(mào)易港口岸管理服務條例（試行）》等規(guī)則，與反走私監(jiān)管的《海南自由貿(mào)易港反走私條例（試行）》《海南自由貿(mào)易港免稅購物失信懲戒若干規(guī)定》等規(guī)則緊密鏈接，體現(xiàn)“放得開”與“管得住”之間的系統(tǒng)平衡，形成制度合力。
鮮明的精準靶向性與問題導向性。面對海南自由貿(mào)易港封關運作這一全新課題，海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定工作呈現(xiàn)出“問題導向”和“精準靶向”特征。立法不追求“大而全”，采用“小切口”“小快靈”立法模式，聚焦于郵輪游艇、市場準入、運輸經(jīng)營等某個特定領域，如《海南自由貿(mào)易港游艇產(chǎn)業(yè)促進條例》《海南自由貿(mào)易港實施市場準入承諾即入制管理規(guī)定》《海南自由貿(mào)易港國際客船國際散裝液體危險品船運輸經(jīng)營管理若干規(guī)定》進行精準規(guī)制，直接回應封關準備及壓力測試中暴露出的具體堵點、難點問題。這種立法模式靈活性高、響應速度快，力求條款精簡、內(nèi)容具體、措施務實，能夠快速填補制度空白，有效解決市場主體的“急難愁盼”，確保法規(guī)的針對性和實效性，為封關運作平穩(wěn)過渡提供精準法治工具。
充分的立法變通性與制度創(chuàng)新性。《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》授予的“變通權(quán)”是封關運作法規(guī)體系關鍵活力源泉。在已出臺的50多部法規(guī)中，近一半法規(guī)對國家層面的法律、行政法規(guī)作出變通規(guī)定，這一高比例充分彰顯其創(chuàng)新性。例如，《海南自由貿(mào)易港促進種業(yè)發(fā)展若干規(guī)定》創(chuàng)設“除需經(jīng)特許檢疫審批引進的外，從境外引進的農(nóng)業(yè)植物繁殖材料，在隔離檢疫期間，在滿足監(jiān)管要求的前提下，可以在指定的區(qū)域內(nèi)同步開展品種特異性、一致性和穩(wěn)定性測試，以及適當?shù)碾s交育種工作”監(jiān)管措施，建立主要農(nóng)作物品種審定自主試驗制度；《海南自由貿(mào)易港自駕游進境游艇管理若干規(guī)定》免去進境游艇擔保義務，允許臨時停靠；《海南自由貿(mào)易港博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)醫(yī)療藥品器械管理規(guī)定》創(chuàng)新醫(yī)療衛(wèi)生服務與“藥械化”一體化監(jiān)管。這些變通緊緊圍繞封關運作關鍵需求，在風險可控前提下，對不適應最高水平開放形態(tài)的現(xiàn)行法律規(guī)定進行必要調(diào)整。這將有效破解自由貿(mào)易港深水區(qū)改革的體制機制障礙，實現(xiàn)地方立法層級的實質(zhì)性躍升。這種“依法變通”大大釋放制度創(chuàng)新的空間，是封關運作背景下實現(xiàn)高水平開放的重要驅(qū)動力。
嚴格的風險防控導向與安全底線思維。與高水平開放相伴而生的是高風險挑戰(zhàn)。因此，封關運作法治保障體系從誕生之初就嵌入強烈的風險防控基因，體現(xiàn)出鮮明的“底線思維”。整個體系構(gòu)建不僅關注“自由便利”，更強調(diào)“安全有序”。這突出表現(xiàn)在：一是將風險防控立法前置化，如《海南自由貿(mào)易港反走私條例（試行）》《海南自由貿(mào)易港“三無”船舶綜合治理規(guī)定》及早出臺。二是構(gòu)建系統(tǒng)性風險防控網(wǎng)絡，如在生態(tài)領域出臺《海南自由貿(mào)易港生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控規(guī)定》《海南自由貿(mào)易港防控外來物種入侵若干規(guī)定》《海南自由貿(mào)易港進境環(huán)境安全準入管理若干規(guī)定》《海南自由貿(mào)易港生態(tài)環(huán)境保護考核評價和責任追究規(guī)定》等系列規(guī)定。這種內(nèi)生于制度的風險防控設計，確保封關運作在復雜國際環(huán)境下的韌性與穩(wěn)定性。
海南自由貿(mào)易港封關運作法規(guī)體系的現(xiàn)實成效
經(jīng)過前期的立法儲備和壓力測試，以封關為指向的海南自由貿(mào)易港法規(guī)體系，開始顯現(xiàn)初步成效，具體體現(xiàn)在壓力測試、效率提升和安全保障等維度。
壓力測試有效承壓，制度設計得到初步驗證。在封關運作前的準備階段，一系列旨在保障封關的法規(guī)制度已通過壓力測試接受實踐檢驗。以“一線”監(jiān)管創(chuàng)新為例，《海南自由貿(mào)易港自駕游進境游艇管理若干規(guī)定》中的“經(jīng)核準從海南自由貿(mào)易港進境的自駕游游艇，免予為游艇向海關提供擔保”政策，通過立法形式實施后，經(jīng)歷實際運行的考驗；不僅大幅提升貿(mào)易便利化水平，更關鍵的是，相關監(jiān)管流程、部門協(xié)作機制在測試中被證明有效可行，為“一線”更大范圍的“放開”積累寶貴經(jīng)驗。同樣，《海南自由貿(mào)易港藥品進口便利化若干規(guī)定》對藥品進口監(jiān)管制度的優(yōu)化，使得通關效率和貨值顯著增長，驗證了在保障安全前提下提升通關效率的法規(guī)設計的合理性。這些測試成功表明，現(xiàn)有的法治框架能夠承受封關初期可能帶來的運營壓力，為海南自由貿(mào)易港啟動全島封關增強信心。
監(jiān)管流程優(yōu)化顯效，市場主體獲得感提升。法治保障成效，最終體現(xiàn)在市場主體感受和營商環(huán)境優(yōu)化上。海南自由貿(mào)易港封關運作法規(guī)體系建設，特別是“小快靈”立法，直接針對企業(yè)運營痛點，產(chǎn)生明顯“降本增效”作用。除了前述的游艇和藥品案例，在投資便利化方面，《海南自由貿(mào)易港市場主體登記管理條例》《海南自由貿(mào)易港市場主體注銷條例》簡化企業(yè)設立和注銷程序，降低制度性交易成本；《海南自由貿(mào)易港極簡審批條例》聚焦企業(yè)投資全領域全流程，按照“一次告知、一次承諾、一次受理、一次審批、一張證照、聯(lián)合核查”的要求，進一步推動審批流程最大限度精簡優(yōu)化。這些由法規(guī)變革帶來的流程優(yōu)化，直接轉(zhuǎn)化為市場主體對海南自由貿(mào)易港建設的滿意度，大大提升市場主體獲得感。
風險防控屏障初顯威力，安全底線得到鞏固。在促進便利的同時，法治體系風險防控功能也開始發(fā)揮作用。《海南自由貿(mào)易港“二線口岸”通關信用管理若干規(guī)定》《海南自由貿(mào)易港反走私條例（試行）》《海南自由貿(mào)易港免稅購物失信懲戒若干規(guī)定》等海南自由貿(mào)易港法規(guī)的出臺，促進海關、海事、公安、海警等部門間的執(zhí)法協(xié)同和信息共享機制的建立，提升封關環(huán)境下對走私等違法活動的聯(lián)合打擊能力。《海南自由貿(mào)易港生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控規(guī)定》是全國首個生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控地方性法規(guī)，確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展不以犧牲環(huán)境為代價，嚴守生態(tài)安全底線。而《海南自由貿(mào)易港國際商事仲裁發(fā)展若干規(guī)定》《海南自由貿(mào)易港商事調(diào)解規(guī)定》等國內(nèi)領先的糾紛解決機制，也為自由貿(mào)易港封關運作中糾紛解決提供先進的多樣化選擇。
海南自由貿(mào)易港封關運作法規(guī)體系的未來發(fā)展
啟動全島封關運作，是海南正式進入中國特色自由貿(mào)易港建設新征程的起點。未來自由貿(mào)易港建設的法治保障，需在動態(tài)中不斷完善，以應對啟動封關運作后的新挑戰(zhàn)、引領新發(fā)展。
用足用好立法“變通權(quán)”，拓展立法覆蓋廣度與深度。海南自由貿(mào)易港封關運作平穩(wěn)推進，需要有與海南自由貿(mào)易港建設進程相匹配的立法變通水平。海南自由貿(mào)易港法規(guī)是實現(xiàn)立法變通的唯一載體，其制定權(quán)雖然在省人大，但用足用好這一重要權(quán)力，需要省政府的統(tǒng)籌推進。
一方面，海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定過程中，對于突破上位法的內(nèi)容往往需要主要廳局與對口主管部委進行深入的前期溝通。可以說，用好海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)的重要前提，就是獲得對口主管國家部門的支持。因而，省政府各主管廳局需要與時俱進，針對海南自由貿(mào)易港封關運作的實際情況，早謀劃早布置，及時提出精準的立法需求，與主管部委及時匯報和溝通，與省人大充分協(xié)作與配合，推進海南自由貿(mào)易港法規(guī)的制定工作。另一方面，海南自由貿(mào)易港法規(guī)的起草、征求意見、可行性和必要性論證、風險評估、公平競爭審查等各方面工作，主要靠各廳局完成。各廳局能否堅持問題導向、準確把握海南自由貿(mào)易港封關運作的基本方向，對于海南自由貿(mào)易港法規(guī)能否真正對海南自由貿(mào)易港建設起到保障和促進作用具有重要影響。所以，海南自由貿(mào)易港立法“變通權(quán)”的運用，需要各廳局在“一本三基四梁八柱”戰(zhàn)略框架內(nèi)，緊扣封關運行關鍵問題，以精準思維和專業(yè)眼光，高標準高質(zhì)量提出立法需求、草擬草案并充分論證。總之，用好《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》已賦予的“變通權(quán)”，須在法定權(quán)限內(nèi)大膽探索，積極爭取全國人大對法律保留事項進行專項授權(quán)試點，在關鍵領域和關鍵事項上尋求實質(zhì)性突破，拓展立法覆蓋的廣度與深度，實現(xiàn)央地立法的良性互動。
深化央地協(xié)同立法，突破關鍵政策瓶頸。海南自由貿(mào)易港封關運作后，涉及中央事權(quán)的關鍵政策，如離岸金融發(fā)展、數(shù)據(jù)跨境安全流動、稅收制度創(chuàng)新等，其深化突破仍需更高層面的法律支持。海南自由貿(mào)易港“調(diào)法調(diào)規(guī)”周期較長、與國家各部門溝通效率有待提高；“調(diào)法調(diào)規(guī)”事項落地實施效果有待提升。未來，必須建立更加暢通高效的“調(diào)法調(diào)規(guī)”申報、響應和跟蹤反饋機制。海南應主動謀劃，精準提出需要調(diào)整的法律法規(guī)清單，確保自由貿(mào)易港封關運作的改革需求能夠持續(xù)、精準地對接中央部委，爭取全國人大、國務院及其部門的專項授權(quán)或試點政策。同時，需著力破解“調(diào)法調(diào)規(guī)”中的部門協(xié)調(diào)難題，建立跨部門協(xié)同立法機制，提高跨領域協(xié)作效率，形成立法合力。
增強國際規(guī)則動態(tài)對接能力，保持制度前瞻性。國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則處于不斷演進之中。海南自由貿(mào)易港封關運作法規(guī)體系，必須具備與國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則動態(tài)對接的能力。因此，海南自由貿(mào)易港應建立國際規(guī)則跟蹤與評估機制，持續(xù)對標《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》等國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則，在離岸貿(mào)易、保稅維修、數(shù)據(jù)跨境、競爭中立等領域，進行前瞻性立法與實踐探索。主動適應和引領國際規(guī)則，不斷提升海南自由貿(mào)易港封關運作法規(guī)體系的兼容性和競爭力，以制度開放推動海南自由貿(mào)易港建設向更高水平邁進。
推動法規(guī)體系整合與精細化，強化規(guī)則實施與監(jiān)督。隨著海南自由貿(mào)易港法規(guī)數(shù)量增多，未來工作重點應從“增量”轉(zhuǎn)向“提質(zhì)”。亟需建立常態(tài)化的“法規(guī)體檢”機制，定期對現(xiàn)有法規(guī)進行系統(tǒng)性評估和清理，消除法規(guī)之間可能存在的重復、沖突或空白，增強體系的內(nèi)洽性和協(xié)調(diào)性。加快制定與法律規(guī)則配套的實施細則，提升法律規(guī)定的明確性和可預期性，減少執(zhí)行中的自由裁量空間。啟動封關運作后，法治保障的重心應更多轉(zhuǎn)向保障法律的有效實施。加強執(zhí)法能力建設，健全執(zhí)法監(jiān)督體系，完善行政執(zhí)法責任制和問責機制，提升司法和仲裁等爭議解決的國際化、專業(yè)化水平，為市場主體提供高效、公正的權(quán)利救濟渠道，營造穩(wěn)定、公平、透明、可預期的營商環(huán)境。
【本文作者為海南大學法學院教授、博導；本文系國家社會科學基金重大項目《中國特色自由貿(mào)易港的建設路徑及法治保障研究》（項目編號：18ZDA156）階段性成果；海南大學法學院博士研究生劉冠麟，對本文亦有重要貢獻】
注釋略
責編：張宏莉／美編：石 玉