摘 要:推進基本公共服務均等化，既需著力破解長期存在的區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體間服務供給不平衡問題，也要積極回應人民群眾在對更高質(zhì)量、更加多樣的公共服務的向往與期待。“十五五”時期，應充分發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等制度效能，構(gòu)建“縱橫結(jié)合、質(zhì)效并重”公共服務體系，為扎實推進共同富裕筑牢堅實基礎。

關(guān)鍵詞:共同富裕 基本公共服務均等化 區(qū)域合作

【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出：“穩(wěn)步推進基本公共服務均等化”。[1]這既是促進社會公平的基礎性工程，也是邁向共同富裕的關(guān)鍵支撐。在這一進程中，基本公共服務均等化，居于基礎性、兜底性地位，是維護社會公平正義的重要制度安排，也是不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感的關(guān)鍵路徑。

穩(wěn)步推進基本公共服務均等化面臨的新形勢與新需求

“十四五”時期，我國每年城鎮(zhèn)新增就業(yè)1200萬人以上，全國跨省異地就醫(yī)直接結(jié)算惠及5.6億人次，學前教育毛入學率達到92%，[2]人均享有基本公共服務取得明顯進展。同時要看到，當前公共服務供給“量”與“質(zhì)”不均衡、人民群眾“有得用”與“用得好”不協(xié)調(diào)等矛盾仍然存在。“十五五”時期，需要準確把握基本公共服務發(fā)展面臨的新形勢與新要求，充分發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等制度效能，加快構(gòu)建更加全面、更加公平、更可持續(xù)的公共服務體系，為扎實推進共同富裕，筑牢堅實基礎。     

黨的二十大報告提出：“健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕。”[3]《建議》進一步向“一老一小”側(cè)重，向教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育等領(lǐng)域拓展。從推動區(qū)域基本公共服務縮小差距，擴大優(yōu)質(zhì)服務資源輻射覆蓋范圍，到推進城鄉(xiāng)基本公共服務標準統(tǒng)一、制度并軌，增加農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等服務供給，做好普惠性、基礎性、兜底性民生建設，補齊基本公共服務短板，才能推動基本公共服務均等化水平明顯提高，為扎實推進共同富裕提供有力支撐。[4]在這一背景下，基本公共服務均等化建設，既需著力破解長期存在的區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體間服務供給不平衡問題，也要積極回應人民群眾對更高質(zhì)量、更加多樣公共服務的向往與期待。    

區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展分化，導致供給結(jié)構(gòu)性差異依然明顯。從空間分布看，東西部之間、省際之間的差異較為突出。東部地區(qū)基本公共服務均等化水平，總體高于中西部地區(qū)。這種差距的成因，涉及人口分布、經(jīng)濟發(fā)展水平、地方財政能力，以及公共服務資源配置效率等多重結(jié)構(gòu)性因素。一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的基礎設施等“硬件”條件雖已逐步改善，受限于財政支撐能力不足、專業(yè)人才短缺、運行機制不健全等“軟件”短板，仍然存在服務可及性不夠、質(zhì)量不均衡等問題。更為重要的是，傳統(tǒng)以補短板為主的推進方式，面臨邊際效應遞減的挑戰(zhàn)。如果僅依靠簡單增加財政投入，而不深化制度創(chuàng)新、優(yōu)化資源配置機制，不僅難以有效縮小差距，甚至可能因機制僵化而固化原有差異。為此，應超越單純依靠增量投入的思路，轉(zhuǎn)向注重“制度完善、資源優(yōu)化、質(zhì)量提升、管理創(chuàng)新”協(xié)同推進的系統(tǒng)性改革，這是穩(wěn)步推進基本公共服務均等化應把握的關(guān)鍵著力點。   

人口結(jié)構(gòu)深刻變遷，催生公共服務需求多樣化與升級。我國正經(jīng)歷著世界上規(guī)模最大、速度最快的人口老齡化進程，且經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的老齡化程度往往更高。這一趨勢，與大規(guī)模人口流動、家庭結(jié)構(gòu)趨于小型化、傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能逐步弱化等因素相互交織，共同構(gòu)成基本公共服務需求格局的新變化，呈現(xiàn)從“保基本”向多樣化、綜合化、高品質(zhì)化方向發(fā)展的鮮明特征。老齡社會對醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務、長期照護、康復服務、慢性病管理，以及社區(qū)居家養(yǎng)老等領(lǐng)域的服務需求顯著增長。同時，城鄉(xiāng)流動人口、留守老人、留守兒童等群體，對跨區(qū)域、可銜接、便攜可及的公共服務，提出新要求。在此背景下，加快構(gòu)建既能普惠覆蓋全體人民基本需要，又能有效響應不同群體差異化訴求，且具備制度可持續(xù)性的公共服務體系，已成為當前扎實推進基本公共服務均等化，所面臨的一項重大而緊迫的課題。

財政可持續(xù)性與資源配置效率面臨雙重壓力。基本公共服務均等化的穩(wěn)步推進，需以健全穩(wěn)定、公平、高效的財政體制為重要支撐。當前，我國財政體系在保障基本公共服務均等化方面面臨雙重挑戰(zhàn)。一是總量與結(jié)構(gòu)性壓力并存。隨著公共服務范圍的拓展和標準的提高，從義務教育、基本醫(yī)療，到養(yǎng)老、托育、公共文化等領(lǐng)域，財政支出需求持續(xù)增長。同時，在地方政府債務約束趨緊、經(jīng)濟增速階段性調(diào)整的背景下，財政收支矛盾進一步顯現(xiàn)。二是區(qū)域財政能力不均衡問題較突出。中西部地區(qū)、基層政府尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達縣域的財政自給能力相對薄弱，對轉(zhuǎn)移支付依賴程度較高，在保障基本公共服務可持續(xù)供給方面仍面臨壓力。    

實現(xiàn)公平與效率統(tǒng)一的資源配置機制亟待創(chuàng)新。基本公共服務均等化作為一項長期性、系統(tǒng)性工程，在向更高水平邁進的過程中，必須始終堅持公平與效率的辯證統(tǒng)一。當前，我國公共服務資源配置機制在實踐中仍需進一步優(yōu)化。一方面，有的地區(qū)在資源配置中偏重人均指標與平均化分配，未能充分考量各地在人口分布、自然條件、服務成本及實際需求等方面的客觀差異，影響資源配置的精準性與使用效益。另一方面，有的地區(qū)存在職能交叉、信息共享不足、協(xié)同聯(lián)動不夠等問題，制約公共服務整體效能提升。對此，需加快構(gòu)建更加科學、精細、動態(tài)的資源配置標準與調(diào)節(jié)機制。      

穩(wěn)步推進基本公共服務均等化的路徑

穩(wěn)步推進基本公共服務均等化，關(guān)鍵在于破解區(qū)域間資源稟賦與發(fā)展水平的非對稱性這一深層約束。財政轉(zhuǎn)移支付與區(qū)域合作機制，作為調(diào)節(jié)資源分配、破除行政壁壘的兩大關(guān)鍵工具，其協(xié)同創(chuàng)新與深化完善，對于在動態(tài)社會中實現(xiàn)高水平均等化、夯實共同富裕基礎，具有至關(guān)重要的意義。

財政轉(zhuǎn)移支付：從規(guī)模保障到精準激勵，夯實均等化的制度支柱

財政轉(zhuǎn)移支付，是我國調(diào)節(jié)地區(qū)財力差距、提升欠發(fā)達地區(qū)公共服務供給能力的重要制度安排。自1994年分稅制改革以來，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴大、結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，已成為推動基本公共服務均等化的主力渠道和制度根基。當前，需加快推動轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)從相對粗放的補助模式，向更加注重精準施策、體現(xiàn)區(qū)域差異、提升資源配置效率的新型供給機制轉(zhuǎn)型升級。在此過程中，應將支持重心向中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)以及公共服務薄弱環(huán)節(jié)傾斜，持續(xù)加大中央財政轉(zhuǎn)移支付用于基本公共服務領(lǐng)域的投入比重，并建立健全資金保障與成效掛鉤的機制，從而從根本上增強經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和基層的公共服務供給能力與可持續(xù)發(fā)展水平。

創(chuàng)新“錢隨人走”的動態(tài)分配機制。著力完善教育領(lǐng)域經(jīng)費撥付制度，依據(jù)實際在校學生學籍數(shù)據(jù)及流動趨勢進行精準調(diào)配，對接收隨遷子女就學較多的地區(qū)，加大獎勵支持力度，同時對因人口流動形成的鄉(xiāng)村小規(guī)模學校，實行差異化扶持政策，切實保障基本辦學質(zhì)量。相關(guān)經(jīng)驗應穩(wěn)步向醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等領(lǐng)域推廣延伸，系統(tǒng)構(gòu)建起與人口流動格局相協(xié)調(diào)的公共服務資源配置體系。通過這一機制創(chuàng)新，既能有效緩解人口流入地區(qū)的公共服務壓力，又能持續(xù)鞏固人口流出地區(qū)的基本民生保障水平，最終促進實現(xiàn)人口有序流動與公共服務均衡發(fā)展的良性互動。  

強化績效導向，實現(xiàn)激勵相容。通過強化績效導向，推動轉(zhuǎn)移支付功能從彌補短板的單一維度，向“補短板”與“促提升”并重的雙重功能優(yōu)化升級，進一步增強其與基本公共服務均等化目標的政策協(xié)同效應，切實提升公共資源配置效率和公共服務供給質(zhì)量。  

區(qū)域合作機制：從行政分割到協(xié)同共享，拓展均等化的創(chuàng)新路徑

在穩(wěn)步推進基本公共服務均等化的過程中，應在財政兜底之外，引入?yún)^(qū)域合作與區(qū)域協(xié)調(diào)機制，通過跨區(qū)域資源整合與制度協(xié)同，提高公共服務供給的整體效率與可及性。例如，在成渝雙城經(jīng)濟圈框架下，兩地積極探索財政協(xié)同，在毗鄰地區(qū)合作共建公共衛(wèi)生、職業(yè)教育等公共服務設施，通過共同出資或定向補助等方式分擔成本。

通過區(qū)域合作，實現(xiàn)跨區(qū)資源整合與優(yōu)勢互補，提升公共服務規(guī)模效益與普惠性。在有的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，公共服務供給能力相對薄弱。區(qū)域合作通過共建共享教育、醫(yī)療、公共文化等服務平臺，使資源由“單一區(qū)域供給”轉(zhuǎn)向“跨區(qū)域整合”，有效擴大優(yōu)質(zhì)資源覆蓋面，提高資源使用效率，增強公共服務體系的穩(wěn)定性與持續(xù)性。

通過省域統(tǒng)籌和省直管縣等制度設計，為跨區(qū)域均衡公共服務提供實踐基礎。省級統(tǒng)籌，將教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保等部分公共服務事權(quán)上收省級管理，使公共服務配置更具整體性和均衡性，有助于緩解縣域財政薄弱、資源供給碎片化問題。尤其是在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，省域統(tǒng)籌有效提高諸如縣域教師補充能力、醫(yī)療資源配置效率與社會保障覆蓋質(zhì)量，推動服務標準統(tǒng)一化和高質(zhì)量化。

突出跨省與跨區(qū)域合作機制在基本公共服務領(lǐng)域的作用。通過建立跨區(qū)域公共服務網(wǎng)絡，推動優(yōu)質(zhì)公共服務資源跨區(qū)流動、共同規(guī)劃基礎設施布局、統(tǒng)一公共服務質(zhì)量標準等措施，實現(xiàn)不同區(qū)域間資源共享與協(xié)同建設。此類合作推動公共服務從“行政邊界限制”走向“區(qū)域整體協(xié)同”，使公共服務供給更加貼近人口流動、城市群發(fā)展與經(jīng)濟圈形成的新格局需求。2018年，我國長三角地區(qū)政協(xié)聯(lián)動機制啟動，聚焦一體化發(fā)展中的重點任務和民生問題，通過“區(qū)域合作機制”系統(tǒng)推進基本公共服務便利共享，上海、江蘇、浙江、安徽共同構(gòu)建標準化體系，在醫(yī)療、教育、社保等領(lǐng)域開展制度對接。例如，依托“長三角政務服務一網(wǎng)通辦”平臺，實現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)檢驗檢查結(jié)果互認、跨省異地就醫(yī)門診費用直接結(jié)算等，通過跨區(qū)域合作機制有效縮小公共服務可及性的省（市）際差距。

專項轉(zhuǎn)移支付與共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付的協(xié)同，是區(qū)域合作機制有效運行的重要保障。對涉及跨區(qū)域、跨行政層級的公共服務事項，如區(qū)域醫(yī)療共同體建設、流動人口公共服務保障、跨區(qū)域生態(tài)補償、環(huán)境治理與環(huán)保公共服務等，需要中央與地方依據(jù)事權(quán)劃分共同承擔支出責任。專項轉(zhuǎn)移支付可精準投向重點領(lǐng)域，共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付則實現(xiàn)不同區(qū)域的責任協(xié)同與效益共享。財政—區(qū)域合作的聯(lián)動機制，使跨區(qū)域公共服務供給實現(xiàn)制度化、規(guī)范化與可持續(xù)化。

協(xié)同發(fā)力與未來展望：構(gòu)建“縱橫結(jié)合、質(zhì)效并重”的高水平均等化體系

推動縱向轉(zhuǎn)移支付與橫向區(qū)域合作深度耦合，構(gòu)建“補財力+補能力”的復合支持體系。可在保持基本財力保障的基礎上，增加“激勵型專項轉(zhuǎn)移支付”比例，重點支持跨區(qū)醫(yī)聯(lián)體建設、教育協(xié)同發(fā)展、異地養(yǎng)老試點和基礎設施共建，對成效突出地區(qū)實施獎勵性補助，實現(xiàn)“補短板”與“促協(xié)同”的雙重目標。完善橫向財政平衡機制，推動區(qū)域間能力互補。在條件成熟的地區(qū)，探索跨區(qū)域財政平衡安排，鼓勵東部地區(qū)通過技術(shù)援助、人才交流、優(yōu)質(zhì)教育與醫(yī)療資源共享、共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)等方式，反哺中西部，實現(xiàn)“優(yōu)勢地區(qū)制度化貢獻、欠發(fā)達地區(qū)體系化補強”，形成“縱向補財力、橫向補能力”的聯(lián)動格局。例如，廣東省針對粵東西北地區(qū)的“省級財政專項資金+珠三角對口幫扶”協(xié)同機制，正是這一復合支持體系的生動體現(xiàn)。該機制的核心耦合點在于，省級財政的縱向轉(zhuǎn)移支付作為引導和保障資金，與珠三角對口城市的橫向合作資源深度綁定、互為條件。

從“投入保障”邁向“標準引領(lǐng)”，推動均等化實現(xiàn)高質(zhì)量躍升。一是構(gòu)建國家統(tǒng)一、動態(tài)更新的基本公共服務標準體系。明確各類公共服務的底線標準、質(zhì)量標準與可及性指標，使“以標準促均等”成為制度邏輯。面對老齡化加劇、深入推進新型城鎮(zhèn)化和需求升級，建立動態(tài)調(diào)整機制，使各地在共享“底線”的同時，可以根據(jù)人口結(jié)構(gòu)與財政能力實行差異化實施。二是強化財政資金與服務標準、服務質(zhì)量的聯(lián)動機制。推動轉(zhuǎn)移支付與服務標準掛鉤，通過“標準－預算－評估”閉環(huán)管理，引導地方將資金優(yōu)先用于改善群眾最關(guān)注的質(zhì)量與可及性問題，實現(xiàn)從“數(shù)量擴張”向“質(zhì)量提升”的轉(zhuǎn)變。三是完善全過程績效管理體系。將財政績效與政策目標、第三方評估、群眾滿意度聯(lián)動，確保每一筆財政資金，都能轉(zhuǎn)化為可感可及的公共服務成果。

構(gòu)建“政府主導、多方參與、激勵相容”的公共服務治理格局。一是強化政府制度供給與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。政府需從直接供給者逐步轉(zhuǎn)向制度制定者、資源協(xié)調(diào)者與質(zhì)量監(jiān)管者的“關(guān)鍵樞紐”，通過完善頂層設計、標準體系與考核機制，提升治理的系統(tǒng)性與協(xié)同性。二是推動社會力量規(guī)范參與，提高供給的多樣性與創(chuàng)新性。通過完善政府購買服務制度，支持社會組織、非營利機構(gòu)、社會資本參與養(yǎng)老、托育、康復、社區(qū)照護等領(lǐng)域的供給，形成多方主體“補短板、強弱項、促創(chuàng)新”的良性互動格局。三是運用數(shù)字技術(shù)提升精準服務能力。借助大數(shù)據(jù)、人工智能等手段，加強對流動人口、老年人及困難群體的需求動態(tài)監(jiān)測與精準識別，實現(xiàn)從“被動服務”向“主動服務”、從“人找服務”向“服務找人”的轉(zhuǎn)變，提高服務精準性與可及性。

結(jié)語

我國人民群眾對公共服務的需要已經(jīng)從能上學、能看病、能養(yǎng)老等，轉(zhuǎn)變?yōu)樯虾脤W、看好病、幸福養(yǎng)老等高質(zhì)量服務。[5]共同富裕的實現(xiàn)呼喚更加公平、更高質(zhì)量、更可持續(xù)的基本公共服務體系。通過深化以“精準性、激勵性”為特征的財政轉(zhuǎn)移支付改革，實現(xiàn)資金投向更加聚焦、資源配置更加合理。拓展以“共享性、協(xié)同性”為內(nèi)核的區(qū)域合作機制，打通跨地區(qū)公共服務資源流動渠道，形成“縱向補財力、橫向補能力”的制度合力，為穩(wěn)步破除城鄉(xiāng)、區(qū)域與群體間的公共服務壁壘提供重要支撐。這一過程，是穩(wěn)步推進基本公共服務均等化的重要路徑，也是完善共同富裕制度基礎、增強人民獲得感、幸福感、安全感，促進社會公平正義的必由之路。

【本文作者為北京交通大學經(jīng)濟管理學院教授、博導】

注釋略

責編：李一丹／美編：石 玉