摘 要:發揮區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略和新型城鎮化戰略疊加效應，對于優化我國空間格局、促進區域協調發展具有關鍵作用。“四大戰略”形成一個完整體系，涵蓋區域、資源、產業、城市等區域發展各個方面，有效促進區域間分工協作、實現優勢互補、縮小區域發展差距、促進區域協調發展。戰略疊加效應可以最大限度發揮“四大戰略”既有效用，理順“四大戰略”之間關系。發揮疊加效應面臨政策協調、利益平衡等方面挑戰，應從提升區域發展協調性、優化資源配置、促進創新開放及培育新經濟增長極等方面形成合力，構建實現戰略疊加效應的路徑。

關鍵詞:區域協調發展 “四大戰略” 疊加效應

【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A

黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出，“區域協調發展是中國式現代化的內在要求。”[1]黨的二十大報告提出，“促進區域協調發展”“深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略”[2]。“四大戰略”的實施，可以有效促進區域間分工協作、實現優勢互補、縮小區域發展差距、促進區域協調發展。 

促進區域協調發展的“四大戰略”

區域協調發展戰略，以統籌推進西部大開發、東北全面振興、中部地區崛起和東部率先發展為框架。區域協調發展戰略的實施，推進相關區域的開發與開放，提高資源配置效率，促進產業合理布局，推動區域間經濟合作，啟動區域間產業轉移和承接進程，加快區域經濟一體化進程。區域協調發展戰略，奠定了中國區域空間“四大板塊”宏觀格局。

區域重大戰略，包括京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等。這五個重大區域發展戰略，在國家經濟社會發展的核心區域內總體規劃，制定發展政策，布局重大項目，建構起國家經濟社會發展的支點和骨架。區域重大戰略的實施帶來積極效應，打下中國經濟社會發展空間基礎。

主體功能區戰略，是國土空間開發保護的重要戰略，旨在根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，將國土空間劃分為不同主體功能定位區域，明確發展方向和開發保護方式，促進各地區發揮比較優勢、各展所長。[3]主體功能區戰略綜合考慮我國人口分布、經濟布局、國土資源利用和城鎮化格局，進行國土空間類型劃分，因地制宜疊加識別特殊功能區，精準制定支持政策，更好發揮這些地區比較優勢。劃分不同主體功能區，可以避免過度開發和資源浪費，保護生態環境，提高資源利用效率。

新型城鎮化戰略，首要任務是促進農業轉移人口有序實現市民化，在建設人民城市理念推動下，實現常住人口享有均等化基本公共服務；在破除城鄉二元結構、促進城鄉要素雙向自由流動前提下，推進鄉村全面振興與城鄉融合發展；在以城帶鄉前提下，將城市的資金、技術、人才引入農村，同時維護進城落戶農民農村權益，推動綠色低碳發展，將生態文明理念融入新型城鎮化。

“四大戰略”涵蓋促進區域協調發展各個方面，區域協調發展戰略構建優勢互補的區域經濟布局和國土空間體系，統籌區域交通基礎設施建設。區域重大戰略確定重點區域發展方向，推動多個區域之間融合發展。主體功能區戰略將國土空間劃分為不同功能定位區域，制定不同類型區域發展政策。新型城鎮化戰略確定城市發展重點和方向，推進城市群、都市圈構建。“四大戰略”形成一個完整體系，涵蓋區域、資源、產業、城市等區域發展各個方面。按照我國到2035年基本實現社會主義現代化的總體要求，落實好這“四大戰略”，社會主義現代化目標的實現就有了空間發展保障。

發揮區域戰略疊加效應的必要性

《建議》提出，“發揮區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略疊加效應”[4]。疊加效應，是指多個事物相互作用時產生的總體效果，大于各個獨立事物單一效果總和的效應。戰略疊加效應，是指在一定區域內，多個發展戰略同時實施，通過戰略之間的協同形成綜合戰略效應。這種疊加不是政策的簡單累積，而是通過戰略間的集成、互補和增強，實現資源的高效配置與利用，促進區域經濟全面發展。

戰略疊加效應可以最大限度發揮“四大戰略”既有效用，理順“四大戰略”之間關系。以長江經濟帶為例，其橫貫我國東中西部，分別有西部大開發、中部地區崛起和東部率先發展戰略。同時，“共抓大保護、不搞大開發”是長江經濟帶發展戰略的核心理念。新型城鎮化戰略，在長江經濟帶中有長三角、長江中游和成渝城市群，賦予上海、武漢、成都、重慶等國家級和區域級中心城市，建設區域增長極的關鍵任務。“十五五”期間需通過這些戰略的相互配合，形成戰略疊加效應。

不考慮全局的單一發展，容易出現重復建設、惡性競爭等問題。區域發展戰略目標的核心理念是系統思維，其將國家視為一個有機整體，各個區域是相互依存的子系統。區域間可以功能互補，不同區域根據其資源稟賦、區位優勢和產業基礎，承擔不同核心功能；區域間可以協同共贏，通過基礎設施互聯互通、要素自由流動、產業分工協作，實現整體效益；區域可持續發展還可以兼顧經濟效益、社會公平和生態環境保護，推動實現區域高質量發展。

發揮區域戰略疊加效應亟須解決的問題

通過集成多層次戰略目標、疊加各類區域政策、協同戰略機制，發揮區域戰略疊加效應，可以打破行政壁壘，形成優勢互補的高質量區域發展格局。

集成多層次戰略目標。同一個區域發展戰略根本目標是一致的，具體目標需要進行目標集合。這就需要明確各個區域不同時期戰略重點，明晰各個區域發展定位。集成后的區域發展戰略目標，是一個多層次、多維度的目標體系：一是經濟目標。構建現代化經濟體系，推動產業國內有序轉移，優化產業鏈全國布局，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局；提升全要素生產率，通過消除市場分割、促進要素自由流動，提高資本、人才、技術等資源配置效率；培育增長新動能，集成創新資源，共同打造科技創新策源地和戰略性新興產業集群。二是社會目標。推進基本公共服務均等化，縮小區域間、城鄉間在教育、醫療、社保等方面差距，促進社會公平；實現共同富裕，通過先富帶動后富，建立有效的區域幫扶和補償機制；促進人口與勞動力合理流動，破除戶籍等制度障礙，讓人才能在最適合的地方發揮作用。三是空間與環境目標。優化國土空間格局，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界，實現生產、生活、生態空間合理平衡；推動基礎設施互聯互通，推進交通網、數字網、能源網“三網融合”，降低區域間交易成本；在長江和黃河流域以及國家重點生態功能區，實施協同的生態環境治理和保護。

疊加各類區域政策。疊加區域政策的目的，是打造更具影響力和競爭力的經濟功能區，通過區域協調發展戰略、區域重大戰略和主體功能區戰略的政策疊加，提升政策效能，增強規范和引導作用。不同的區域戰略往往涉及多個部門和不同層級，需要加強政策的協同性和一致性，確保它們在實施過程中相互配合，形成合力；需要識別政策工具箱，全面梳理所有可用政策，做到政策疊加。一是產業政策，例如聚焦集成電路、人工智能、生物醫藥等前沿產業，提供全鏈條專項扶持。二是人才政策，例如實行更加開放便利的人才招聘和使用政策，為高技能人才提供生活便利。三是金融政策，例如沿海地區可以開展跨境金融、離岸金融業務試點。四是土地政策，包括土地管理自主權、經營權等。

協同跨區域戰略機制。區域協調戰略形成包括西部大開發、東北振興、中部崛起、東部率先等“四大板塊”的國家發展“整體拼圖”，制定了區域協調發展的具體機制。區域重大戰略和新型城鎮化戰略，在特定核心區域內、城市群與都市圈內實施，打破行政壁壘，實現一體化發展。例如，長三角一體化將上海、江蘇、浙江、安徽的規劃、市場、產業、生態等發展措施深度整合；粵港澳大灣區集成香港、澳門和珠三角地區，打造國際一流灣區和世界級城市群。當前，建立健全區域合作機制、援助機制、投入機制、考核機制等，促進區域發展與利益協調，特別需要盡快建立健全區域間資源共享和利益協調機制，促進區域創新的配合、引導與輻射機制運行。

發揮區域戰略疊加效應的著力點

發揮區域戰略疊加效應，可在提升區域發展協調性、優化資源配置、促進創新開放，及培育新經濟增長極等方面形成合力，推動區域高質量發展。

提升區域發展協調性。在產業發展、公共服務、人才引進和生態保護等方面，發揮區域戰略疊加效應，能夠推動區域間發展協作。通過優化產業結構，促進區域間產業經濟聯系。推進基本公共服務均等化，提升各地區民生保障能力，縮小區域間發展差距。加強區域間人才協作，通過區域人才交流和合作，實現人才優勢互補，營造良性人才競爭氛圍。推動區域間生態環境保護合作，通過共同開展生態環境保護項目，提升區域生態環境質量。

實現資源優化配置。資源優化配置是指根據區域內的資源種類、地域特點和經濟需求，通過科學方法將資源進行合理分配和利用的過程，需要優化配置的資源，包括土地資源、能源資源、人力資源和技術資源等。疊加效應推動資源優化配置發揮作用，一是提高資源利用效率，使土地、能源、人力資源都能發揮最大效益；二是保護資源環境，合理的資源配置可以減少對環境的破壞，保護生態平衡；三是促進經濟可持續發展，實現人與自然和諧共生的高質量發展；四是提高生產效率，促進創新，改善生活品質，推動區域經濟高質量發展。尤其是要研究數據資源配置問題，通過建立健全數據本地存儲制度，推進數據基礎設施建設；通過制定相應法律法規，規范數據流動與共享。

優化區域空間格局促創新開放。區域戰略疊加效應將促進我國空間格局的優化，基于各區域經濟發展水平和產業結構特點，形成專業化生產和經濟協作模式。一方面，發揮疊加效應有助于深化對外開放，優化空間格局。區域重大戰略和主體功能區戰略對沿海地區高水平開放的效果突出，可以對標國際最高開放標準，提升對外經貿優勢。另一方面，發揮疊加效應有助于推動技術創新。當前，我國著力提高創新發展能力，需要建立科學合理、靈活高效的科研成果產業化路徑。確保北京、上海、粵港澳大灣區等科技創新動力源區域，在推進技術創新道路上的積極性，同時通過動力源區域創新成果的產業化發展，輻射廣大中西部區域。

推動形成新經濟增長極。黨的十八大以來，區域戰略疊加效應在推動區域新增長極培育方面取得顯著成效。在區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略和新型城鎮化戰略的共同作用下，我國已經確立以“19+2城市群”為支點的新型城鎮化戰略布局。[5]“十五五”時期，推動形成新增長極需要通過政策引導、科技創新、產業升級等手段，在城市群和都市圈中進行培育。

發揮區域戰略疊加效應，面臨一些挑戰。例如，政策和利益協調難度大，規劃銜接不暢通，要素流動仍存障礙，產業轉移、生態補償等涉及復雜利益分配的問題難以很快達成共識等。需要進一步研究區域戰略疊加效應機制，優化政策設計和實施，確保各戰略之間的協同和互補。

【本文作者為中國人民大學應用經濟學院教授、博導】

注釋略

責編：石 晶／美編：石 玉