摘  要：我國當前已經建成全球覆蓋排放量最大的碳排放權交易市場，全國溫室氣體自愿減排交易市場初步構建了政策法規體系、方法學體系，市場初步顯現碳價發現功能，有效降低重點排放單位減排成本。《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》是全國碳市場建設進程中里程碑式政策文件，從制度體系、能力建設、國際合作、組織保障等多維度部署重點任務，為全國碳市場建設提供行動指南，旨在建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場，更好服務“雙碳”目標，進一步發揮我國在全球氣候治理中的引領力。

關鍵詞：全國碳市場  碳定價機制  綠色低碳轉型

【中圖分類號】X196                       【文獻標識碼】A

碳市場是利用市場機制積極應對氣候變化、加快經濟社會發展全面綠色轉型的重要政策工具。目前，我國已建立重點排放單位履行強制減排責任的全國碳排放權交易市場和激勵社會自主減排的全國溫室氣體自愿減排交易市場。[1]兩個碳市場獨立運行、相輔相成、互相連接，構成全國碳市場，目前全國碳市場建設與運行已經取得顯著進展。2025年5月，《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》（以下簡稱《意見》）出臺。作為全國碳市場建設進程中里程碑式政策文件，《意見》吹響加快建設全國碳市場號角，對推動我國建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場具有重大意義，為經濟社會綠色低碳轉型發展注入強勁動力。

習近平生態文明思想和習近平經濟思想是《意見》的思想指引

《意見》將綠色發展理念貫穿于全國碳市場建設要求、建設目標和建設任務的方方面面，將綠色發展理念與創新、協調、開放、共享的發展理念有效銜接，為加快全國碳市場建設確立碳排放控制、服務綠色低碳發展的基調。健全全國碳市場，是為了效率最優化和效益最大化配置碳排放空間資源，從而推動傳統產業綠色低碳轉型，培育發展新質生產力，積極穩妥推進碳達峰碳中和，助力行業、區域綠色低碳轉型和構建綠色供應鏈，以提升全國碳市場建設運行成效，推動經濟社會實現以綠色低碳為基調的可持續高質量發展。

《意見》貫徹落實習近平關于全國碳市場建設的重要指示精神 

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視全國碳市場建設，多次就全國碳市場建設作出重要指示批示。2022年1月，習近平總書記在主持中共十九屆中央政治局第三十六次集體學習時強調“完善綠色低碳政策體系”，指出“要充分發揮市場機制作用，完善碳定價機制，加強碳排放權交易、用能權交易、電力交易銜接協調”。黨的二十大報告提出，“有計劃分步驟實施碳達峰行動”“健全碳排放權市場交易制度”。2023年7月，習近平總書記在全國生態環境保護大會上提出，“進一步發展碳市場，完善法律法規政策，穩步擴大行業覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式，降低碳減排成本，增強企業綠色低碳發展意識，并啟動溫室氣體自愿減排交易市場，建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場。”[2]2023年11月，習近平主席在亞太經合組織工商領導人峰會上發表演講時強調，“即將啟動的全國溫室氣體自愿減排交易市場將創造巨大的綠色市場機遇。”黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》要求，健全碳市場交易制度、溫室氣體自愿減排交易制度。2025年9月，習近平主席在聯合國氣候變化峰會上，宣布我國新一輪國家自主貢獻：到2035年，“全國碳排放權交易市場覆蓋主要高排放行業”[3]。

《意見》彰顯高質量保護與高質量發展相統一的理念

《意見》要求，全國碳市場建設堅持穩中求進工作總基調，兼顧綠色低碳轉型和經濟發展需要。就全國碳排放權交易市場建設而言，《意見》強調根據行業發展狀況、降碳減污貢獻、數據質量基礎、碳排放特征等，有序擴大覆蓋行業范圍和溫室氣體種類；根據國家溫室氣體排放控制目標及碳排放雙控要求，妥善處理與能源安全、產業鏈供應鏈安全、民生保障的關系，科學設定配額總量，逐步由強度控制轉向總量控制。就全國溫室氣體自愿減排交易市場建設而言，《意見》要求針對可持續發展效益顯著、社會期待高、社會和生態效益兼具的重點領域加快方法學開發，有效服務社會自主減排和生態產品價值實現。

《意見》將全國碳市場作為推動實現綠色低碳發展的重要抓手和有力驅動，要求在全國碳市場建設中樹立高質量發展與高水平碳排放控制相統一理念，核心要求是處理好降碳與經濟發展的關系。全國碳市場的政策機制與經濟社會發展的政策必須有效銜接、同向發力、協同增效，不斷優化全國碳市場制度，充分發揮全國碳市場功能，在成本效益優化、實現降碳目標的同時，培育發展新質生產力，推動企業、行業和經濟社會全面綠色低碳轉型。

《意見》堅持有效市場和有為政府相結合

全國碳市場是社會主義市場經濟體制的重要組成部分，健全社會主義市場經濟體制，必須遵循市場決定資源配置的規律。全國碳市場是政策主導性強的市場，制度要素設計和監督管理是政府碳排放控制意志的具體體現。《意見》充分體現了習近平生態文明思想和習近平經濟思想要求，準確把握“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的思想精髓。在要求按照市場的一般規律、立足國情加快推進全國碳市場建設、充分發揮市場機制、優化配置碳排放空間資源的決定性作用的同時，《意見》強調在全國碳市場建設運行中，堅持更好發揮政府作用的原則，充分彰顯政府在全國碳市場建設和監管中的制度優勢，做到“不缺位、不越位、不錯位”。

從頂層設計角度，《意見》要求政府把握市場發展方向，著力解決市場體系不完善等問題，安排部署政府在建章立制、監督管理、組織保障等方面的重點任務。特別是，要求在黨中央集中統一領導下，各級黨委和政府加強組織領導，強化對碳市場建設運行的政策支持，有關部門根據職責分工，加強協調配合和監管指導，形成監督管理和執法工作合力。從宏觀調控角度，《意見》要求政府引導碳交易市場良性發展，減少政府對碳排放空間資源的直接配置，通過健全監督管理制度，有效管理市場風險，更好維護市場公平競爭秩序，防止市場失靈，做到既“放得活”又“管得住”，防范全國碳市場發生系統性風險。

《意見》為新征程上加快全國碳市場建設提供頂層設計

2015年，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，將推行用能權和碳排放權交易制度作為生態文明體制改革的重要任務，要求深化碳排放權交易試點，逐步建立全國碳排放權交易市場，研究制定全國碳排放權交易總量設定與配額分配方案；完善碳交易注冊登記系統，建立碳排放權交易市場監管體系。目前，我國生態文明建設已進入以降碳為重點戰略方向的關鍵時期，進入碳達峰的攻堅期；同時，我國經濟社會發展已進入加快綠色化、低碳化的高質量發展關鍵期，要求著力解決經濟社會發展綠色轉型內生動力不足問題，實現降碳、減污、擴綠、增長有效銜接、協同增效，健全綠色低碳循環發展經濟體系。全國碳市場通過市場機制，形成具有合理激勵和約束作用的碳價，優化配置碳排放空間資源，這不僅為管控的碳排放實體提供成本效益優化的碳減排市場機制途徑，還創造巨大綠色市場機遇，將資金、技術創新能力、人力資源等，匯聚至綠色低碳發展領域，催生新質生產力，牽引能源和產業綠色低碳化，推進構建綠色低碳的生產方式、生活方式和空間格局，并通過碳市場收益助力公平綠色低碳轉型。

全國碳市場建設是推動綠色低碳轉型的關鍵機制，通過形成合理碳價，優化資源配置，激勵技術創新與產業升級。《意見》明確制度框架與重點任務，旨在建設更加有效、更具活力與國際影響力的碳市場，服務國內“雙碳”目標，推進經濟社會發展全面綠色低碳轉型，提升我國在全球氣候治理中的引領作用。

《意見》明確全國碳市場建設的制度框架和重點任務

2021年9月，《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》要求，加快建設完善全國碳排放權交易市場，將碳匯交易納入全國碳排放權交易市場，加強電力交易、用能權交易和碳排放權交易的統籌銜接，加快形成具有合理約束力的碳價機制。2021年10月，國務院印發的《2030年前碳達峰行動方案》要求，發揮全國碳排放權交易市場作用，進一步完善配套制度，逐步擴大交易行業范圍。2023年12月，《中共中央 國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》要求，進一步發展全國碳市場，穩步擴大行業覆蓋范圍，豐富交易品種和方式，建設完善全國溫室氣體自愿減排交易市場；到2035年，建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場。

全國碳市場建設與運行已經取得顯著進展，但與建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場要求仍存差距。《意見》是黨中央層面首次發布關于全國碳市場頂層設計的文件，要求堅持全國碳市場服務碳減排、推動綠色低碳轉型的基本定位，強化全國碳市場建設在綠色低碳轉型發展中的重要地位與作用。《意見》提出建設思路與原則，分階段設定建設目標，圍繞美麗中國建設和碳達峰碳中和的重大需求，搭建制度體系框架，從5個方面安排部署17項全國碳市場建設重點任務，涉及數據質量管理、配額總量控制與分配、市場交易與調節、能力建設等一攬子全國碳市場基礎制度，并從組織領導、政策法規支撐等方面，對加快全國碳市場建設的組織實施保障作出重要安排。《意見》明確加快推進全國碳市場建設的路線圖和時間表，是建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的全國碳市場的行動指南。

《意見》統籌謀劃全國碳市場建設與全球氣候治理

碳市場是全球氣候治理的重要機制，不僅影響全球應對氣候變化的目標和進程，還對綠色產業和綠色貿易發展產生深遠影響。《意見》統籌國內國際兩個大局，系統謀劃全國碳市場建設與深化國際合作，既對全國碳市場建設作出部署安排，還就通過全國碳市場參與國際碳交易機制建設、開展技術規則和數據國際交流與互認，以及宣傳推廣全國碳市場建設的中國方案、中國經驗提出具體要求，旨在將全國碳市場打造為深化務實國際合作的平臺，充分發揮全國碳市場在全球氣候治理中的重要作用，提升我國在國際碳市場建設和碳定價體系中的話語權，提升我國產品綠色競爭力，使我國由全球氣候治理的參與者轉變為引領者。《意見》的出臺，彰顯我國積極應對氣候變化的信心、決心和責任擔當，這在當前全球地緣政治形勢復雜、全球氣候治理規則體系建設博弈加劇的情況下尤為重要。

全國碳市場是積極應對氣候變化和推進經濟社會綠色低碳轉型的重要機制，建設與運行取得顯著進展

氣候變化導致極端氣候災害頻發，引發一系列傳統安全和非傳統安全問題，成為本世紀人類可持續發展面臨的艱巨挑戰之一。我國是受氣候變化影響嚴重的發展中國家之一，2000年以來，我國因氣象災害導致的直接經濟損失，年均超過3000億元，由氣候變化造成的直接經濟損失，平均每年約占我國國內生產總值的1.07%，是同期全球平均水平的4—7倍。氣候變化本質是發展問題，綠色低碳發展是應對氣候變化、經濟社會可持續高質量發展的根本路徑。

碳市場為納管排放實體低成本實現碳排放控制目標，提供市場機制途徑，并將資金、技術創新能力匯聚至綠色低碳發展領域，推動經濟社會綠色低碳轉型發展。碳市場被越來越多的國家和地區選擇，作為積極應對氣候變化、推動綠色低碳轉型的重要機制。目前，全球在建和正在運行的碳市場約40個，分別納入工業、電力、航空、交通、建筑、廢棄物和林業等行業及其涉及的1—7種溫室氣體，碳排放量分別占其所在地區碳排放總量的18%—85%，碳排放總量約占當前全球碳排放總量28%，覆蓋超過1/3的人口和約55%的國內生產總值。

習近平總書記指出，“推進碳達峰碳中和是黨中央經過深思熟慮作出的重大戰略決策，是我們對國際社會的莊嚴承諾，也是推動經濟結構轉型升級、形成綠色低碳產業競爭優勢，實現高質量發展的內在要求。這不是別人要我們做，而是我們自己必須要做。”[4]經過大量細致的探索性工作，全國碳排放權交易市場和全國溫室氣體自愿減排交易市場制度日趨完善，分別于2021年7月和2024年1月正式啟動。

全國碳排放權交易市場已初步建成“意見+法規+規范性文件”的政策法規體系，主管部門已發布約30余件政策文件和技術規范，有力支撐全國碳排放權交易市場順利運行。在不斷建立完善碳排放核算、報告與核查制度的基礎上，全國碳排放權交易市場還構建數據信息月度存證制度和“國家－省級－市級”三級聯審工作機制，建成運行大數據智能化全國碳市場管理平臺，強化數據質量日常監管，提升數據質量管理效率等。對標我國碳排放強度控制政策，立足我國發電等行業碳排放特點，全國碳排放權交易市場采用免費分配且基準線逐年收緊的配額分配方案，較好地處理了降碳與經濟發展的關系。

為積極穩妥推進全國碳排放權交易市場擴大行業覆蓋范圍，2025年，生態環境部發布《全國碳排放權交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業工作方案》，按照啟動實施、深化完善兩個階段有序推進擴大行業覆蓋范圍。2025年，全國碳排放權交易市場完成首次擴大行業覆蓋范圍，覆蓋行業由1個擴展至4個，納管重點排放單位由2400余家增加至3700余家；管控的溫室氣體種類除二氧化碳外，還增加了四氟化碳和六氟化二碳，覆蓋溫室氣體年排放總量由約52億噸二氧化碳當量，增加至約80億噸二氧化碳當量，超過全國溫室氣體碳排放總量的60%，已經成為全球覆蓋溫室氣體排放總量最大的碳排放權交易市場。

全國溫室氣體自愿減排交易市場建設也取得積極進展。2023年10月，生態環境部、市場監管總局聯合發布《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》，為全國溫室氣體自愿減排交易市場建設運行奠定法律基礎。2025年3月，生態環境部發布《溫室氣體自愿減排項目方法學編制大綱》，征集遴選項目方法學建議600余件，目前已發布碳匯、可再生能源、甲烷利用、建筑節能等4個領域6個項目方法學，并向社會征求意見方法學10余件，逐步構建溫室氣體自愿減排項目方法學體系。

為建立審定與核查機構及核查員資質管理制度，2024年6月以來，市場監督管理總局根據《中華人民共和國認證認可條例》《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》《認證機構管理辦法》，按4個領域共批準8家審定與核查機構；中國認證認可協會發布《溫室氣體自愿減排項目核查員注冊準則（第1版試行）》，審核通過了20位核查人員。2024年8月，新的全國溫室氣體自愿減排交易市場注冊登記系統建成運行，截至2025年10月，完成公示項目135個，登記溫室氣體自愿減排項目31個，登記中國核證自愿碳減排量（CCER）約1500萬噸二氧化碳當量。

全國碳排放權交易市場運行4年多來，碳價總體呈上揚趨勢，交易規模持續擴大，交易活躍度明顯增強，初步發揮碳定價基礎性作用，同時初顯低成本減排成效。例如，全國碳排放權交易市場納管我國幾乎所有的火力發電機組，2024年全國單位火力發電量二氧化碳排放量比2018年下降10.4%；2021年—2024年，全國碳排放權交易市場為發電行業重點排放單位降低總體碳減排成本約350億元。新注冊的CCER從2025年3月7日起開始交易，受到各類交易主體高度關注。截至2025年10月24日，新登記的CCER累計成交量約323萬噸二氧化碳當量，成交額約為2.7億元，成交均價在高位震蕩，交易價格多次突破100元/噸。

扎實貫徹落實《意見》要求，加快推進全國碳市場建設

在全國碳市場建設新起點上，我們必須以習近平生態文明思想和習近平經濟思想為指引，按照《意見》安排部署，運用系統思維和創新方法，實施扎實有力行動，加快推進全國碳市場建設工作。

加快推進全國碳排放權交易市場實施碳排放總量控制，發揮其推進碳達峰的重要作用。力爭2030年前實現碳達峰，時間緊、任務重。目前，全國碳排放權交易市場覆蓋全國60%以上的二氧化碳排放量，已成為推動實現碳達峰的重要基礎制度。結合國家碳排放雙控制度及建設目標任務要求，應在全國碳排放權交易市場加快實施碳排放總量控制，開展碳排放配額總量預算管理、配額有償分配和市場化使用，推動高碳排放行業成本效益優化降碳，如期實現碳達峰，并為實現2035年國家自主貢獻奠定基礎。

加快推進健全全國碳排放權市場交易制度，發揮其碳定價的基礎作用。形成具有合理激勵約束作用的碳價，是全國碳排放權交易市場更加有效地發揮低成本碳減排、推進綠色低碳轉型作用的關鍵。為此，加快推進全國碳排放權交易市場擴大行業覆蓋范圍，擴大市場規模；在規范交易主體市場化、法治化參與碳交易、有效防范市場風險的前提下，加快推動各類交易訴求主體入市，并以碳金融服務為切口，創新發展相關衍生產品，不斷豐富交易市場要素；加快健全碳市場信息披露和征信管理制度、市場調節機制和風險應急處置機制，為將全國碳排放權交易市場建設成為碳定價的主體機制奠定基礎。

加快構建溫室氣體自愿減排項目方法學體系。聚焦先進低碳技術、碳移除等零碳負碳技術、基于自然解決方案、綠色建筑、綠色交通運輸等重點領域，注重以降碳為牽引的多重效應協同增效，立足國情、對接國際標準，加快編制發布溫室氣體自愿減排項目方法學，構建科學完備嚴格的方法學體系，確保產生高質量的CCER，為將全國溫室氣體自愿減排交易市場打造為巨大綠色市場奠定基礎。

加快推進地方試點碳市場創新轉型發展。結合地方功能區建設與綠色低碳發展需求，因地制宜創新發展地方試點碳市場。例如，探索構建以碳市場為核心的環境資源要素統一大市場，探索將碳市場與低碳零碳負碳技術市場有機結合，探索發展碳金融，將氣候投融資與碳市場相結合等。在助力地方綠色低碳轉型的同時，繼續發揮地方試點碳市場試驗田作用，為加快建設全國碳市場先行先試。

加快推進深化國際交流與合作。堅持《聯合國氣候變化框架公約》《巴黎協定》確立的原則，積極參與和引領《巴黎協定》碳交易機制談判與建設。積極構建碳市場聯盟，探索CCER交易國際合作新機制，積極參與國際行業組織碳抵消機制，將全國碳市場作為推動共建綠色“一帶一路”重要機制。

【本文作者為國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心總經濟師、教授】

注釋略

責 編：石 晶／美編：石 玉