摘 要:基層治理是國家治理體系和治理能力現代化的基礎環節。當前，面對基層治理實踐中存在的渠道分散、被動應對、規則剛性不足、數字治理碎片化等挑戰，各地圍繞熱線整合、協商民主、數字平臺建設和社會協同等方面，開展了多樣化的經驗探索和路徑創新。面向未來，建設現代化社會治理體系，需著力構建統一高效的訴求響應機制，健全多方協商和群眾參與渠道、強化數字治理的技術支撐、拓展社會協同共治空間、完善法治保障與考核評估體系，推動群眾從被動反映訴求向積極參與共治轉變，實現制度供給、技術賦能與社會動員有機結合，為構建共建共治共享的社會治理格局提供堅實支撐。
關鍵詞:基層治理 訴求表達 數字治理 社會協同
【中圖分類號】C31 【文獻標識碼】A
基層治理是國家治理體系的“壓艙石”與“最后一公里”。習近平總書記反復強調，“基層是黨的執政之基、力量之源”，只有夯實基層基礎，才能增強國家治理根基。2021年4月，《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出，“基層治理是國家治理的基石”“建立起黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系，健全常態化管理和應急管理動態銜接的基層治理機制，構建網格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺”。
習近平總書記指出，要“完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，更加重視基層基礎工作，充分發揮共建共治共享在基層的作用”。[1]黨中央要求實現黨組織統一領導、政府依法履責、社會力量協同、群眾廣泛參與的基層治理體系；以街道、社區為治理主陣地，推動協商民主與參與式治理全面深化。這不僅是社會治理理念的升級，也為基層治理協同參與提供了政策基礎和制度保障。與此同時，隨著社會結構與利益訴求日益復雜，基層治理實踐面臨新的挑戰。例如，傳統溝通渠道與決策機制常常難以快速響應群眾訴求、形成有效協商機制。如何順暢地將群眾訴求納入治理機制，實現訴求表達與參與共治的有效聯動，成為基層治理路徑創新的關鍵所在[2]。
基層治理群眾參與現狀
在基層治理實踐中，群眾訴求表達、參與共治機制雖已初步建立，但在現實中仍面臨渠道分散、反饋滯后、機制不配套等挑戰。
多樣化的表達渠道已建，但表達與回應稍顯不足。近年來，“12345接訴即辦”政務熱線已經成為基層訴求表達的重要渠道。據北京市數據，2024年該熱線受理總量超2400萬件，截至2024年11月底，受理事項解決率和群眾滿意率均超過97%，電話投訴仍是主要渠道，占86.7%，線上渠道占13.3%。但渠道便捷不等于治理高效。在部分地區，訴求反饋未形成閉環，“熱點優先、常規沉默”問題仍然存在。對高頻、易引發輿情的訴求響應快速，如停水停電等突發性問題，而對零散訴求，如電梯維修、水壓調節等，響應速度則顯不足。許多基層工作者因資源有限、壓力偏重，難以建立起有效處置機制[3]。
信訪工作制度完善，但法治化與科學化標準尚待深化。自2022年《信訪工作條例》施行以來，新時代信訪工作的法治化格局持續深化。2024年，全國累計有57.4萬人次的領導干部接訪下訪，共接待群眾108.8萬批次，制度覆蓋已達省、市、縣、鄉四級。地方也涌現諸多實踐，如山西創新“一辦五組”協調機制；上海建立涉法涉訴信訪協調機制，協同效果顯著優化。但在一些地區仍存在治理困境。如基層信訪責任認識不足，把信訪工作視為“麻煩事”，導致問題積壓、消極應對；個別部門間轉辦機制不明晰，存在部分推諉問題。此類問題反映出信訪治理從“經驗治理”向“法治治理”轉變過程尚未完成，制度運行中缺乏分類處理、終結機制和法治標準支撐[4]，有效治理的長效機制仍待完善。
治理理念持續更新，但技術支撐與協同機制方面仍存在不足。在推動群眾訴求表達與共治參與方面，已經涌現出一些典型嘗試。例如，貴州部分地區構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的治理格局，通過社區議事會、網格員駐點等方式，強化傾聽民意和化解矛盾功能，將問題化解在基層。在技術賦能層面，多個城市開始探索數字治理，如熱線中心試點“智能回訪機器人”，通過預設任務自動回訪響應率、解決率、滿意度；同時引入語義分析與地址標準化技術以提升響應效率。然而，盡管已有諸多探索，但全國范圍內仍缺乏統一、標準化的數字賦能系統，跨部門數據信息整合不暢、智能預警機制尚未普及，基層治理仍主要依賴人工響應，難以滿足日益復雜的訴求和協商共治的需求。
基層治理社會協同機制的創新探索
推進法治化建設，完善群眾訴求分類治理與終結機制。基層治理有效運行，先要明確規則邊界，提升法治化水平。《信訪工作條例》強調“依法分類處理信訪事項”，為基層治理提供了制度依據。但在實踐中，分類處理仍存在操作性不足、流程不完善等問題。針對這些問題，一些地區探索建立“分類終結+司法確認”機制，將群眾訴求劃分為日常民生問題、復雜積案和非理性重復訴求三類，分別建立快速辦結、聯席統籌、依法終結的差異化路徑。例如，河北石家莊在信訪改革試點中引入該機制，對于依法不予支持或已處理完畢的事項，由法院出具司法確認意見，賦予終結決定法律效力。此舉不僅減少了重復上訪現象，也增強了治理規則的權威性，從制度上抑制“無理纏訪”的反復發生，使有限的基層治理資源更多集中在對合理訴求的回應和治理上。與此同時，基層治理的考核指標也在逐步優化。過去單純以“上訪率”作為評價指標，容易導致基層為追求“數字漂亮”而采取息事寧人、應付了事的做法。部分試點地區將考核指標調整為“依法終結率”“矛盾復發率”等，更加突出問題解決的實效性和合法性。
構建科學評估體系，推動基層訴求治理從“重數量”向“重質量”轉變。在基層訴求治理實踐中，單一依靠辦結數量或響應速度進行考核，容易造成基層“重數量、輕質量”的傾向。近年來，多地探索建立綜合效能評估體系，從“群眾滿意度、問題根治率、跨部門協同效率、矛盾復發率”等維度進行綜合考核。例如，山東青島的“青訴即辦”訴求解決平臺，將訴求分為民生、發展和執法三類，由訴求人對訴求辦理結果進行滿意度評價和解決情況評價。對辦理結果評價“不滿意”“未解決”的，啟動二次辦理，二次辦理結果仍評價“不滿意”或者“未解決”的，對承辦單位進行履職評估，連續兩次評估未通過的，移交紀檢監察機關和組織部門依規依紀依法問責，這一機制倒逼基層從根本上提升治理效能。例如，浙江“民情直通車”推動80%以上問題在基層解決，形成“早發現、早研判、早化解”的治理閉環，使基層治理逐步擺脫“數字政績”傾向。
發揮數字化賦能，提升訴求處理的精細化與智能化。隨著互聯網和人工智能的發展，數字化手段正在成為基層治理的重要支撐。以“12345”政務熱線為例，面對海量數據，北京政務服務熱線引入“智能回訪機器人”，通過語音識別和語義分析，對辦結事項進行自動回訪與滿意度評估；同時借助地址標準化與數據畫像技術，快速鎖定問題位置、識別重復投訴，顯著提升了響應效率和治理精準度。在浙江，數字政府推動網格化治理模式得到廣泛應用。通過大數據平臺，將熱線、信訪、輿情、社區網格信息統一整合，借助人工智能算法提前識別潛在群體性事件，實現風險預警。例如，在舟山，當平臺檢測到同一小區出現多起電梯維修投訴時，系統會自動推送預警信息至街道，督促物業和社區第一時間解決，防止小問題擴大為群體性事件。數字化治理不僅能提高訴求處理效率，還能推動基層治理前移，提升預防性效果。
激勵社會協同共治，拓展群眾參與平臺。基層治理的實踐性和參與性，決定了其必須依賴多方主體協同。近年來，多地積極探索“社區協商議事廳”“居民點單、政府派單”的共治模式。例如，四川成都金牛區推行黨建引領下的社區發展治理與社會綜合治理雙線融合模式，探索線上線下協同治理路徑。一些街道依托數字化平臺，形成了“群眾線上點單—社區平臺派單—部門線下處置”的閉環機制，推動居民從“訴求提出者”向“治理參與者”逐步轉變。江蘇無錫在多個社區設立“社區議事廳”，由居民代表、業委會、物業公司、法律顧問和街道干部共同組成議事小組，圍繞停車管理、物業收費、綠地保護等具體問題進行協商決策，有效提升基層治理的透明度和共識度，增強了居民的信任感與參與感。內蒙古鄂爾多斯市創新推出“群眾參與治理積分制”，居民可因參與社區議事、環境整治、志愿服務、公共事務監督等行為而獲得積分，并可在積分商城兌換生活用品或服務，有效增強了治理中的激勵性與持續性[5]。此外，一些地區探索設立“基層法治專員”，聘請退休法官、律師駐點社區，為群眾提供法律咨詢和調解服務。在福建福州，部分街道依托司法所建立“云端調解室”，構建“事前預防—事中調解—事后回訪”的全鏈條機制，鄰里矛盾、物業糾紛的調解成功率顯著提升，有效分流了部分信訪壓力，顯著增強群眾滿意度。
完善基層協同共治的制度體系建設
整合多方渠道，構建統一高效的訴求表達體系。健全群眾訴求表達渠道，首先要做到入口統一與規則統一。應以“一個號碼、一個平臺、一個標準”為目標，推動熱線、信訪、網格走訪、人大代表聯絡、社會組織接訴等渠道的制度化整合，建立統一身份識別、統一事項編碼、統一辦理時限與統一反饋口徑的“四統一”機制。通過數據中臺打通前端受理與后端辦理系統，形成前臺一口受理、中臺智能分流、后臺分類辦理的運行架構，避免重復受理、循環轉辦和信息孤島。對群眾而言，任何渠道進入均能獲得同等服務體驗；對政府而言，各部門依同一標準承接，可實現職責清晰、權責閉環。
在此基礎上，完善訴求分級分類與響應梯度。依據緊急性、公共風險、政策明確度與辦理難度設定四級響應。極急類即時受理、限時處置；急辦類當日分派、限定時效；常規類按職能流轉、限期辦結；爭議類進入協商或法治程序。配套建立跨部門首接負責制結合承諾時限制，明確首接單位兜底責任和超時自動預警、督辦與問責鏈條。為降低群眾表達成本，強化就近可達、線上可達、隨手可達的便捷入口布局，在社區服務站、便民點設置自助終端和幫辦代辦崗，同時優化移動端提報流程與無障礙設計，保障老年人、殘障群體與新市民的可及性與平等性。
渠道整合還需與數據治理同步推進。圍繞個人隱私、敏感信息與辦件軌跡，確立最小必要、授權可追、用途限定、定期脫敏的數據治理原則，形成跨部門共享清單和接口標準。對跨域流轉的訴求，建立源數據溯源與版本管理，確保事實口徑一致；對涉及商業秘密與個人隱私的事項，實行差異化可視范圍與訪問審計，防止信息過度透明導致二次傷害。
完善協商參與機制，提升群眾有序參與的制度化水平。從訴求到共識的關鍵在于協商的制度供給。應在街道（鄉鎮）與社區層面建立常態化、多層級的協商體系：基層議事規則明確議題進入門檻、參與資格、主持程序、表決方式與異議處理；協商類型區分公共性事務、鄰里性事務與專業性事務，匹配不同的主持人選與專家支持；對涉及重大公共利益的議題，設置二次協商或冷靜期復議的程序性安排，防止情緒化決策。
為避免“開會式參與”“表態式參與”，應確立議題來源、證據準備、利益澄清、方案選拔、結果采納、執行監督、效果評估的全過程協商流程。議題來源既包括群眾訴求清單，也包括部門治理難題與第三方研究報告；證據準備側重事實核驗、成本收益與政策邊界說明；利益澄清通過利益相關者地圖識別直接與間接影響群體；方案選拔強調多方案并列與影響評估；結果采納以書面紀要形式固化，并明確采納比例，說明未采納理由；執行監督由參與各方共同跟蹤；效果評估在既定周期進行復盤，必要時觸發再協商。
協商參與的質量離不開代表性與包容性。應建立代表性抽樣和功能性席位并行機制，一方面，通過隨機抽選、輪值制確保對居民群體的廣泛代表；另一方面，為青年、老年、租戶、殘障人士、新業態從業者等群體設置功能席位，確保困難群眾與新興群體的制度性發聲。將協商結果采納率、協商建議轉化率、參與覆蓋率、困難群眾參與占比等指標，納入基層治理績效，使協商真正成為公共決策的前置環節與合法性來源。
強化數字治理支撐，打造智能化互動平臺。數字平臺是協商治理的基礎設施。應建設訴求、議事、決策、執行、反饋、評價的一體化平臺：前端實現統一身份認證、一次登錄全流程辦理；中臺提供文本語義識別、主題聚類、風險研判、相似案件檢索與辦理路徑推薦；后端連接各業務系統與公共數據資源，支持跨部門協同流轉和在線協同審批。平臺對每一件訴求生成唯一案件編碼，自動記錄節點、時效、責任人、證據材料與反饋軌跡，為監督問責與政策復盤提供可計算依據。
為提升治理的前移性與精準性，應在平臺側構建問題發現、趨勢研判、風險預警、前置干預的智能引擎。通過對政務熱線、網格信息、線上留言、公共服務感知、輿情信息等多源數據的融合，使用時序分析與異常檢測，識別“異常上升、空間聚集、情緒高漲、政策敏感”的信號，按預設閾值觸發預警，早發現、早協商、早處置。在算法治理方面，建立模型備案、數據來源說明、偏差評估與人工復核機制，防止技術黑箱影響程序正當性。
數字平臺亦是公眾互動與共同監督的場景。應提供面向公眾的議題征集、投票表決、辦理進度查詢與結果評價功能，對可公開的事項按規則進行展示；同時設置受理回執、階段反饋、結果公示、滿意度回訪，允許群眾對辦理質量進行二次評價并觸發復核。對不會使用智能設備的群體，提供線下代辦、電話填報與上門幫辦，確保數字化不以犧牲服務公平為代價。
完善社會協同機制，拓展多方主體的治理空間。使群眾從“訴求者”轉變為“共治者”，需要讓社會力量“進得來、坐得住、干得好、退得出”。應構建政府主導、社會協同、公眾參與、專業支撐的治理共同體。政府負責制定規則、標準，統籌資源；社會組織承擔社區動員、議題組織、糾紛調解和公共服務供給；專業機構提供法律、規劃、工程、心理、評估等專業支持；社區居民通過議事、監督參與全過程。對社會力量參與應建立清晰的準入標準、信用評估與動態退出機制，并以政府購買服務、項目制合作與績效撥付為主要資金安排，避免治理斷檔。
社會協同的有效性依賴清晰的權責分配與協作流程。對于涉及多部門的復雜事項，牽頭單位統籌目標與資源，會商階段明確分工與時限，協同階段聯合辦理，驗收階段邀請第三方與公眾監督，按結果進行績效評價與經驗沉淀。為降低社會組織與志愿者的安全與倫理風險，應建立配套的培訓、保險、保密與沖突界限的制度安排。為增強群眾持續參與，應合理設計激勵體系，使參與者在公共價值實現、能力提升與社會認可上獲得正向回報。
加強制度供給，形成訴求到共治的閉環保障。在法治層面，應完善訴求分級分類、依法終結、復議復核與司法銜接等配套制度，明確“合理訴求與無理訴求”的邊界與處理程序，保障權利救濟渠道暢通的同時，維護規則剛性。對辦理過程中的關鍵節點明確法律依據與文書樣式，形成可追溯、可審計、可復制的標準化流程。
在考核與激勵層面，應將“群眾參與覆蓋率、協商建議采納率、矛盾復發率、按期辦結率、公開透明度、困難群體可及性、數字服務可用性”等質量指標納入績效評價，合理設置權重，弱化單一速度與數量導向。將跨部門協同績效與資源配置、干部選拔、表彰激勵掛鉤，建立“說了算、定了干、干必成、成必獎”的正向激勵鏈條，對久拖不決、推諉扯皮等情況實行通報與問責。
在監督與反饋層面，應完善多方監督體系。加強黨內監督、人大監督、紀檢監察、輿論監督與群眾監督相互銜接，強化對關鍵環節與重點領域的過程性監督。建立持續改進機制，定期發布治理年報與數據開放集，接受社會檢驗。對因政策邊界或資源約束暫無法滿足的訴求，應提供充分釋法說理與替代方案，減少其沉沒成本與期待落差。
在能力與資源層面，應系統提升基層隊伍的法治素養、社會工作能力、協商溝通技巧與數據應用能力。完善分層分類培訓與專業支持網絡，推動復合型人才在基層沉淀與成長。健全財政保障與多方籌資機制，明確基本公共服務由財政兜底、協同治理由項目制與社會資金補充，形成穩定可持續的資源結構，建立起群眾能表達、問題能進入、意見能協商、決定能執行、過程能監督、成效能評估的良性機制，使基層治理在規則化、數字化與協同化中實現質量躍升。
綜上所述，基層作為國家治理的最前沿，既直面群眾最直接的利益訴求，又肩負著矛盾化解與社會動員的重要責任。實踐表明，唯有持續推動法治化建設，完善訴求分類終結和考核機制；強化數字化賦能，提升響應效率與風險預警能力；構建多方協商與社會協同機制，拓展公眾有序參與渠道，才能切實推進基層治理從“單向表達”向“共治參與”的轉型。換言之，基層治理的現代化不僅是“政府善治”的體現，更是“公眾共治”的過程。從訴求到共治的轉變，實質上是通過制度創新、技術支撐與社會動員，將群眾從“被動對象”轉變為“積極主體”，從而實現治理體系的良性循環與可持續發展。基層治理需要在制度、技術與社會動員三個層面同步發力，才能真正建立起基層共治的基礎。既要通過制度設計不斷完善規則，確保治理的規范性與權威性；又要借助數字化手段提升治理的預見性和精準度；還要依靠社會協同拓展參與的廣度和深度。
基層治理從群眾單向的訴求表達到共建共治共享機制的創新完善，不僅為解決群眾個案矛盾提供政策工具，更為推進國家治理現代化提供路徑參考。在推進國家治理體系和治理能力現代化的過程中，基層治理應當更加注重制度供給、技術賦能和社會協同，通過多方主體的互動與合作，形成具有韌性、包容性和前瞻性的基層治理體系，為政治穩定、經濟發展、文化繁榮、民族團結、人民幸福、社會安寧提供有力保障。
【本文作者為清華大學社會學系教授、社會治理與發展研究院院長；本文系國家社科基金重大項目“技術創新哲學與中國自主創新的實踐邏輯研究”（項目編號：19ZDA040）；鄂爾多斯國家智能社會治理實驗綜合基地課題和場景研究項目（項目編號：20242001579）階段性研究】
注釋略
責編：谷 漩／美編：石 玉