摘 要:縣域是大國治理的基本單元，也是農民就近城鎮化的重要空間承載。我國縣域經濟發展基礎和階段差異較大，需遵循分時分地、分層分類的原則，在強化產業支撐以提升經濟承載力、優化人口流動以增強內生動力、完善公共服務以提高縣域吸引力、合理配置土地以解決人地錯配、拓展資本供給以保障可持續發展等關鍵領域持續發力，進一步提升縣域綜合承載能力，為推進新型城鎮化建設提供堅實支撐。
關鍵詞:縣域經濟 城鎮化 城鄉融合發展
【中圖分類號】F2 【文獻標識碼】A
習近平總書記強調：“扎實推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，推動興業、強縣、富民一體發展。”[1]城鎮化是現代化的必由之路，亦是解決農業、農村、農民問題的重要途徑。與世界其他國家相比，中國的城鎮化兼具速度與品質。截至2024年末，中國約有9.4億人在城鎮生活，常住人口城鎮化率達到67%，[2]相較于1949年提高56個百分點，[3]在人口規模巨大的條件下實現了較為迅速的城鎮化，也構建了不遜色于歐美發達國家的基礎設施體系。與此同時，中國的城鎮化進程也相對穩健，城鎮秩序井然，居民生活和諧。可以說，中國走出一條既不同于西方，又不同于其他發展中國家的新型城鎮化道路。
在過去數十年波瀾壯闊的城鎮化進程中，也存在著不平衡、不充分的問題。首先，城鎮體系中不同層級的城鎮發展協調性不足，中小城鎮的資源流向層級較高的大城市，一定程度上導致城鎮體系的“兩極化”傾向。據2020年中國人口普查數據顯示，2020年中國約64.6%的人口集中在超大和特大城市中，中小城市的人口份額僅為35.4%。[4]其次，相較于土地等要素而言，人口城鎮化相對滯后。20世紀90年代以來，農村剩余勞動力的轉移模式經歷了從“離土不離鄉，進廠不進城”到“離土又離鄉”的轉變，大規模人口從農村向城市轉移，由于較高的遷移和留居成本，大量勞動力并未實現自身的城鎮化，而是以家庭和代際為單位，形成“半工半耕”的城鎮化模式，[5]人口的城鎮化速度遠低于土地城鎮化和工業發展速度。再次，城鎮化進程中的城鄉差距不容忽視。改革開放以來，中國的城鄉差距呈現波動下降趨勢，但城鎮和鄉村發展水平不一致，“一條腿長，一條腿短”的問題仍未得到有效克服，解決好“三農”問題仍然是實現現代化最繁重的任務之一。
隨著城鎮化進入中后階段，縣域在城鎮化中的作用逐漸凸顯。2022年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，提出以縣域為空間載體推進城鎮化和城鄉融合。縣域是大國治理的基本單元，也是農民就近城鎮化的重要空間承載。縣域城鎮化不僅關系到中國城鎮體系的優化與區域經濟的均衡發展，更是推進城鄉融合、縮小城鄉差距、實現共同富裕的關鍵所在。
縣域經濟發展對城鎮化具有重要支撐作用
理論上，城市密度提高對區域經濟發展大有裨益，能夠以更低的平均成本提供基礎設施和公共服務，提高勞動力市場的技能匹配，改善消費水平，實現“以工促農，以城帶鄉”。與大城市相比，縣域在推進城鎮化中有著一定的獨特優勢。
以縣城吸納城鎮人口符合世界城鎮化的基本規律和中國實際。縱觀世界各國的城鎮化進程，其水平一般與工業經濟發展同步，遵循“快速發展-高位趨緩”的演化軌跡，隨著城市人口規模和密度的不斷增長，人口的集聚速度逐漸下降，甚至出現城鎮化率的小幅度下降。隨著中國城鎮化率進入60%~70%的區間，人口向大城市集中的趨勢可能會相對趨緩，轉而形成多級多層次的城鎮體系。中國的人口流動也在一定程度上表現出這一趨勢，國家統計局發布2014~2024年《農民工監測調查報告》數據顯示，自2014年以來，中國農民工本地化就業占比相對于外出就業有所提升，人口流動半徑呈現縮短趨勢。
縣城作為具有“中介性”的空間單元，可以最大限度地鏈接城鎮和鄉村，實現融合發展。現階段解決“三農”問題的關鍵在于補齊農業農村短板，構建合理的聯農帶農惠農機制，使城鄉人口享受類似的基礎設施和公共服務，共享發展成果。與此同時，也要兼顧公共物品的供給效率和成本，避免農村基礎設施的過度建設。縣域作為聯結城鄉的行政和經濟單元，既承擔著城鎮的行政功能，又與鄉村的經濟社會存在天然聯系。依托縣域開展城鄉建設，加快基礎設施和公共服務向鄉村延伸，既能夠增強縣域的“拉力”，又可以確保人口和公共資源的適度集中，實現縣鄉功能的銜接與互補。此外，縣城是縣域內產業集聚和發展的主要載體和平臺，在縣城布局“糧頭食尾”“農頭工尾”等具有比較優勢的重點產業和產業鏈，是穩定擴大就業崗位，提升縣域勞動力吸納能力的必由之路。
強化縣城在城鎮體系中的地位有助于釋放更多消費潛力，發揮我國超大規模市場優勢。有效需求不足是影響國內經濟循環的主要問題之一，部分原因在于農村消費市場潛力尚未激活、良性的城鄉經濟循環尚未形成。縣域既擁有廣闊的消費市場，又是巨大的要素市場，隨著縣域內城鄉融合水平提高和收入差距縮小，能夠承載更多的投資和消費，產生巨大的經濟動能和消費潛力，為構建順暢的國內大循環創造良好格局。以文旅產業為例，隨著一二線城市旅游客源市場的飽和，縣城和農村逐漸成為重要的旅游目的地和客源地。伴隨農村人口向縣城的轉移，越來越多旅游業以外的市場需求也會被不斷挖掘，為擴大內需、發揮超大規模市場優勢注入新動力。
促進人口向縣城集中符合勞動力流動取向，成為暢通城鄉要素雙向流動的關鍵。有研究指出，中國的城鎮化過程不應以個體為分析單位，而應當以家庭作為城鎮化決策的基本單元[6]。1980年以前出生的農民工群體之所以遠赴他鄉，目的并非完全是要在城市安家落戶，很大程度是因為本地就業崗位缺乏導致的“無奈之舉”。相較于新生代農民工，該群體在退休后更愿意返回自身所在的農村，或支持下一代完成徹底的城鎮化。這種“亦工亦農，亦城亦鄉”的城鎮化特征使得縣城成為絕佳的城鎮化選擇。當縣域具有充足的非農勞動力需求和相對均等的公共服務時，進入周邊縣城從事非農工作、購置房產，既能以較低成本完成城鎮化，又可避免大城市的融入問題，兼顧就業和家庭。縣域人口集聚水平的提升反過來又可以進一步創造需求牽引力，形成“以人聚財”“以民聚產”的良好局面。
當前縣域經濟發展面臨的挑戰
縣域經濟作為推動區域空間結構優化與城鄉融合發展的重要支撐，其進程受多維因素制約。
產業基礎薄弱。縣域經濟在新一輪產業變革中面臨工業增長乏力與農業產業化不足的雙重困境。2012-2021年間，我國縣(市)地區生產總值從2012年的27.8億萬元增長到2021年的43.4億萬元[7]，這一數據表明，縣域經濟在全國經濟格局中逐漸占據重要地位。但與此同時，區域間差異趨勢也日趨明顯。2024年，中國工業百強縣（市）GDP總量達12.3萬億元，占全國近10.2%[8]，但高度集中在東部沿海地區；而中西部地區仍以傳統農業或低端制造業為主，多數企業仍處于價值鏈低端，缺乏核心技術與龍頭帶動效應，難以形成規模化、集群化優勢。總體而言，工業增長乏力與農業產業化不足，導致“人隨產業走、人因產業散”現象。
公共服務滯后。當前部分區域尤其是中西部欠發達縣域，仍存在高鐵覆蓋率低、高速公路通達性不足的問題，這不僅阻礙了人流、物流、資金流的高效流動，也削弱了縣域與中心城市的聯動能力，間接影響人口吸附與產業集聚，制約城鎮化高質量推進。公共服務體系完善度直接影響縣域對人口的吸附與留存能力，縣域學校師資、資源與教學質量落后于城市，加劇人口外流風險；縣級醫療機構難以滿足居民需求，存在“看病難、轉診難”。雖部分城市放寬縣域戶籍限制，但仍設住房、學歷等條件，跨區域社保統籌不足，城鄉公共服務均等化水平有待提升。在供給成本壓力下，補齊公共服務短板成為縣域提升人口承載力與城鎮化穩定性的重要挑戰。
人口結構失衡。城鎮化的核心在于人的城鎮化。長期以來，大量青壯年勞動力不斷流向大城市，導致縣域人口呈現老齡化趨勢，加劇縣域勞動力的結構性短缺。充足且成本較低的勞動力，是縣域參與區域競爭的重要優勢。但適齡勞動人口持續外流，加之各大城市“搶人大戰”的影響，使縣域人口結構日益失衡。數據顯示，全國戶籍與居住地分離人口約達4.93億，其中縣域約占3.76億（縣域人戶分離人口=全國人戶分離人口-市轄區內人戶分離人口），占比高達76.23%[9]。雖然縣城成為返鄉人口進城的首選，并且回流人口逐年增長，但短期內仍難以逆轉人口結構失衡。總體來看，人口外流與有限回流并存，削弱縣域勞動力供給的人口優勢，制約縣域經濟的內生增長。
土地要素錯配。縣域既要承擔耕地保護責任，落實“藏糧于地”的戰略，又要滿足人口集聚與產業發展的空間需求。部分地區勞動力外流，其建設用地仍在擴張，存在“人走地留”的矛盾；在人口具有回流潛力的縣域，土地指標不足又成為發展的制約因素。進一步來看，城鄉二元土地管理制度不僅導致地租差異與土地權益割裂，還可能導致“低價征地、高價出讓”的扭曲性土地財政拉動經濟增長。這種制度分割損害農民土地財產性權益，制約土地規模化流轉經營效益的發揮，削弱土地作為城鄉銜接核心紐帶的功能，影響縣域城鎮化的結構平衡。
資本供給不足。縣域財政收入相對有限，財力高度依賴上級轉移支付，自我積累能力不足，部分縣域對土地財政形成依賴。金融資源配置呈現明顯的“虹吸效應”，資金向大城市和大企業集中，中小企業和地方項目面臨融資困難。縣域融資渠道狹窄且企業償債能力有限，銀企信息不對稱，制約金融資本的有效供給。總體來看，資本供給不足和融資體系不健全，不僅會抑制產業升級與技術創新，也進一步限制公共服務與民生改善，成為制約縣域城鎮化可持續發展的資金瓶頸。
以縣域經濟發展推進城鎮化的路徑探索
中國縣級行政區數量達兩千多個，各縣域在人口規模、產業基礎、資源稟賦及發展階段等存在明顯差異。這一客觀現實決定了縣域經濟發展，需以因地制宜、分時分地、分層分類為原則，結合其人口、產業、資源等具體條件，制定差異化策略，以分類引導破解發展難題，全面提升縣域綜合承載能力，為新型城鎮化提供堅實經濟支撐與空間支撐。
強化產業支撐，提升縣域經濟承載力。產業是縣域城鎮化穩健推進的重要動力，也是人口集聚和經濟可持續發展的關鍵支撐。在縣域城鎮化進程中，應依托資源稟賦與產業基礎，實施精準化產業發展策略。一是優化產業結構，夯實經濟基礎。根據縣域比較優勢，推動農業、制造業與現代服務業融合發展；同時推進制造業智能化改造和產業鏈延伸，引入高附加值、新興產業，增強產業抗風險能力和可持續發展水平。二是培育產業集群與創新驅動能力，增強經濟活力。依托特色產業園區和創新孵化平臺，引導企業集聚，形成區域產業集群；通過引導資金、研發補貼和人才引進，吸引高校、科研機構及龍頭企業參與，實現技術擴散與知識溢出。
完善公共服務，提升縣域可持續發展動能。公共服務是人口留駐和生活質量提升的核心因素，也是縣域可持續發展的基礎條件。首先，將交通基礎設施建設作為縣域發展的重要任務，特別是逐步推動中西部欠發達地區市州接入全國高鐵網絡，擴大縣域高速公路覆蓋范圍，打通縣域與外部區域、城鄉之間的快捷連接通道，為后續公共服務優化與人口留駐奠定基礎。其次，發展文化、養老等社會事業，完善社區服務、公共交通及生活配套設施，營造宜居宜業環境；通過公共服務與社區建設同步推進，形成生活便利性與社會福利雙重吸引，提升縣域對人口尤其是青年勞動力的吸引力，為城鎮化穩步推進提供社會支撐。
優化人口流動，增強縣域城鎮化內生動力。人口是城鎮化的關鍵要素，其合理集聚影響縣域經濟活力和社會可持續發展，推進縣域城鎮化應注重制度引導與就業吸附的雙向作用。一方面，深化戶籍制度與公共服務改革，降低農民工市民化門檻，推進教育、醫療、社會保障與公共住房的均等化，實現縣域及周邊人口的“就近轉移”。另一方面，優化就業結構與人才引進政策，發展勞動密集型產業、現代服務業和新興產業，提升本地就業吸納能力；通過返鄉創業扶持、稅收優惠、創業孵化平臺建設以及社會保障延伸等措施，引導外流人口回流縣域；同時強化職業教育和技能培訓，提升勞動力整體素質，避免低端就業、低收入與勞動力外流形成惡性循環。
優化土地資源配置，破解人地錯配困境。土地是縣域城鎮化的重要物質基礎與空間承載要素，其合理配置關系到城鄉的協調發展，推進縣域城鎮化應注重提高土地利用效率、合理優化空間布局。提高土地利用效率，嚴格落實耕地保護紅線，盤活閑置建設用地，推動存量土地的再開發與綜合利用。同時，應完善土地用途分類和管控機制，確保建設用地與人口規模及產業發展高度匹配。推進城鄉建設用地統一市場和空間一體化規劃，強化縣城與鄉鎮、村莊間功能分工與聯動，形成合理空間格局；通過規劃引導、用地指標調整和政策激勵，實現建設用地增量合理配置，化解“人走地留”的矛盾，實現“人隨地聚、人地協調”的目標。
拓展資本供給，夯實縣域發展資金基礎。資本是縣域城鎮化可持續推進的關鍵保障，其充足與高效使用關系產業發展水平與公共服務改善能力。健全財政與社會資本供給機制，通過完善財政轉移支付、專項資金制度以及地方政府債券等渠道，增強縣域財力；同時，推動政府與社會資本合作，引導社會資金參與基礎設施建設、產業升級及公共服務項目，提高資金使用效率。完善縣域金融生態，發展普惠金融，培育地方中小金融機構，提供面向中小企業和創新型企業的融資服務；通過技術創新貸款、風險補償基金及政策性擔保等措施，降低投資成本和融資風險；同時建立資金使用績效評估和風險監測機制，避免債務風險積累。
【本文作者為蘭州大學縣域經濟發展研究院院長；本文系甘肅省哲學社會科學規劃重點委托項目“進一步壯大我省縣域經濟促進城鄉融合發展研究(2024ZD018)”的階段性成果】
注釋略
責編：張 凡／美編：石 玉