摘 要:新型舉國體制以超大規模市場、科技自立自強、創新生態系統為支點，從單一技術突破轉向系統能力構建，從政府主導轉向政府引導、市場驅動、社會協同，從獨立攻關轉向開放協作與全球資源配置，推動形成適配復雜技術競爭的系統性治理范式。面向未來，新型舉國體制需要在數字化轉型中進一步升級治理效能，探索出一條兼顧國家意志與市場活力、安全底線與開放合作的新型創新道路，為人類科技進步提供新的制度參照。
關鍵詞:新型舉國體制 科技治理體系 科技自立自強 全過程創新生態鏈
【中圖分類號】F124.3 【文獻標識碼】A
黨的二十大報告提出“健全新型舉國體制”，并將其作為實現高水平科技自立自強的重要抓手。習近平總書記強調：“健全新型舉國體制，強化國家戰略科技力量，以國家戰略需求為導向，集聚力量進行原創性引領性科技攻關，堅決打贏關鍵核心技術攻堅戰。”[1]當前，世界百年未有之大變局加速演進，我國發展環境面臨深刻復雜變化，科技創新成為國際戰略博弈的主戰場。健全新型舉國體制不僅是突破關鍵核心技術攻關難題的戰略選擇，而且是培育發展新質生產力新動能、搶占未來發展制高點的必然要求。面向未來，新型舉國體制需要在數字化轉型中進一步升級治理效能，推動科技治理向數據驅動、開放協同轉變，探索出一條兼顧國家意志與市場活力、安全底線與開放合作的新型創新道路，為人類科技進步提供新的制度參照[2]。
新型舉國體制的基本特質
習近平總書記指出：“要處理好新型舉國體制與市場機制的關系，健全同基礎研究長周期相匹配的科技評價激勵、成果應用轉化、科技人員薪酬等制度”[3]。舉國體制是我國發揮社會主義制度優勢、實現從落后追趕到邁入創新型國家行列的重要成功經驗。[4]新型舉國體制不僅是對傳統模式的升級，更是治理范式的系統性躍遷，其特征體現為舉國體制內核、市場機制活力與社會試錯網絡的融合，實現從單一技術突破轉向系統能力構建，從政府主導轉向政府引導、市場驅動、社會協同，從獨立攻關轉向開放協作與全球資源配置。
歷史傳承與時代創新的融合
在制度設計層面，新型舉國體制實現了歷史傳承與時代創新有機統一，創造性融合了舉國體制“集中力量辦大事”的核心制度優勢，與現代創新體系所需的開放協同特征。中國在重大工程領域的卓越能力，遠非技術指標的簡單疊加，而在于貫穿始終的戰略規劃、高效協同的供應鏈體系與強大的意志執行力。這正是國家將頂尖智力和軟硬件資源高效轉化為現實戰略力量的關鍵所在，彰顯了將宏大戰略目標轉化為具體成果的獨特制度效能。以中國量子科技發展為例，其既依托國家實驗室整合全國頂尖科研力量進行集中攻關，傳承舉國體制的集中優勢，又通過市場化機制培育壯大了眾多活力科技企業，融入現代創新體系開放協同特征，形成“國家隊引領、市場主體協同創新”的生動格局。
政府引導與市場驅動的平衡
在資源配置層面，新型舉國體制構建了政府引導與市場驅動協同作用的動態平衡機制。這一機制超越行政配置慣性，突破政府主導與市場放任的二元關系，[5][6]創造性地形成了“國家戰略錨定方向、市場創新驅動效率”的協同范式。具體而言，政府通過頂層設計明確系統能力目標，以制度保障與政策供給奠定基礎；市場則依托競爭機制優化要素配置，通過需求反饋與試錯迭代，動態修正技術路徑與商業模式。我國新能源汽車產業崛起就是這一機制的典范，一方面，國家通過《新能源汽車產業發展規劃（2021-2035年）》，錨定戰略方向，并借助補貼退坡機制、雙積分等政策工具，引導企業從政策依賴轉向市場創新；另一方面，在政策激勵與消費需求的共同作用下，催生多元技術路線競相發展并豐富商業生態，鍛造出全球最完整產業鏈并贏得標準主導權。
安全與發展、自主與開放的統一
面對技術霸權與全球治理不足，新型舉國體制以自主可控筑牢安全底線，以高水平開放拓寬發展空間[7]，通過“超常規”制度設計（如場景開放許可、數據跨境試點等）與“硬核科技”基礎設施建設（如5G、算力中心等），打造“本土場景加速驗證—全球市場價值兌現”的全過程創新生態鏈。我國科技產業的一系列突破即得益于此。依托長三角與粵港澳大灣區測試區快速迭代算法，工業數字孿生技術推動智能駕駛成熟度與競爭力同步躍升，形成“中國場景定義標準，全球市場反哺研發”的良性循環；中國空間站核心艙通過自主研制確保安全，同步向全球開放實驗資源，成為太空探索“協同樞紐”；北斗系統實現全鏈自主后，將技術融入國際民航與海事標準，推動全球導航格局從“單極壟斷”邁向“多系統共生”。這種“安全支撐開放，開放提升安全”的范式，重塑科技治理路徑，彰顯中國引領包容性創新的治理智慧。
新型舉國體制下科技治理的范式躍遷
習近平總書記指出：“完善新型舉國體制，發揮好政府在關鍵核心技術攻關中的組織作用，突出企業科技創新主體地位”[8]。新型舉國體制以超大規模市場、科技自立自強、創新生態系統為支點，把政府、市場與社會有機整合起來，推動構建適配復雜技術競爭的系統性治理范式。超大市場提供需求與規則，自立自強提供技術與標準，創新生態提供主體與韌性，共同推動科技治理范式從“行政指令”向“數據驅動、智能決策、全球協同”躍遷，從而進一步增強我國在全球科技治理中的規則塑造能力與可持續競爭力。
超大規模市場。超大規模市場作為新型舉國體制的戰略底座與基礎動能，為科技自立自強與治理現代化提供堅實支撐。我國作為全球最大單一消費市場，蘊含的規模效應與豐富場景資源，為新技術提供了規模化試驗田和快速迭代通道。通過“需求放大、場景迭代、規則輸出”三重機制，超大市場為新型舉國體制提供了獨特競爭力。國家戰略需求與產業重大需求被分解為海量“場景訂單”，驅動創新鏈與產業鏈深度融合、高速迭代，進而實現以規模市場加速產業領跑，以規則塑造主導全球治理。例如，北斗系統通過民用交通、精準農業、災害監測等場景轉化，催生千億級市場，實現安全與產業雙贏；新能源汽車憑借國內龐大需求，完成電池與智能駕駛技術的閉環迭代，躍升為全球產業規則制定者；高鐵、5G通信等技術依托國內大循環優勢，通過國際合作，如參與國際民用航空組織（ICAO）、國際電信聯盟（ITU）等國際組織標準制定，將中國標準上升為國際規則。超大規模市場促成“需求—場景—規則”的鏈式放大循環，彰顯了新型舉國體制“快速迭代—成本分攤—規則輸出”的強大優勢。
科技自立自強。科技自立自強聚焦關鍵核心技術突破，是新型舉國體制把國家戰略勢能轉化為現實科技競爭力和產業引領力的重要引擎。科技自立自強基于超大規模市場優勢，通過戰略牽引、制度革新、生態協同，賦能科技治理現代化。一是戰略級聚焦。瞄準人工智能、量子科技、半導體等事關國家安全與長遠競爭力的關鍵領域，集中資源突破技術瓶頸，依托國家實驗室和創新聯合體等組織載體，實施“掛圖作戰”，把國家科技戰略細化為可動態調整的“技術路線圖”，實現目標可拆解、進度可度量。二是制度級革新。通過“揭榜掛帥”“賽馬制”“里程碑撥款”等市場化工具，將行政指令轉化為可競爭、可退出的合同治理；允許多技術路線并行探索、動態擇優，提升攻關效率；通過“負面清單包干制”賦予科研人員技術路線、經費、團隊的自主權，形成國家定方向、市場選路線、社會評結果的治理閉環。三是生態級躍遷。由領軍企業牽頭整合高校院所、社會資本、國際人才，打造“需求—研發—產業—標準—全球輸出”的完整鏈條，實現從技術“替代”到“定義”的質變。
創新生態系統。構建開放、多元、韌性的創新生態系統，促進超大規模市場勢能的釋放和科技自立自強引擎的持續運轉。通過行政指令和單點突破推動創新，在復雜技術生態中逐漸暴露出短板，面臨創新僵化、風險集中、應用場景脫節等問題和挑戰，難以適應“系統競賽”時代。新型舉國體制通過科技創新生態建設，構建了可自適應、可擴展的韌性治理網絡。一是機制革新，政府引導與市場試錯融合。借鑒“民用驅動軍用”（spin-on）模式，優先在民用大市場孵化技術，成熟后反向賦能高精尖領域，形成“市場驅動—技術突破—安全加固”的良性循環，降低治理風險。二是路徑革新，多元探索與集中攻關并行。鼓勵多方主體參與，允許多技術路線并行探索與競爭擇優，有效分散單一技術路線失敗的系統性風險，激發社會試錯活力，避免單一技術路線失敗導致的系統性治理失靈。三是策略革新，自主可控與全球協同平衡。在確保關鍵領域安全的前提下，積極參與全球技術分工合作，通過國際大科學計劃、跨境資金池、虛擬協同實驗室等開放機制，把全球人才、數據、資本納入中國場景。
新型舉國體制基于超大規模市場優勢，我國社會主義制度能夠集中力量辦大事的優勢，實現科技治理范式躍遷，這一躍遷具體表現為，政府角色從直接指令者轉變為戰略引領者，依托市場勢能牽引企業、高校、社會力量等多元主體并行探索；創新流程在真實場景需求驅動下，從場景驗證到高可靠轉化，再到國際規則輸出的閉環周期被大幅壓縮，效率顯著提升；治理模式從“獨立攻關”轉向“開放賦能”，實現國家戰略任務、市場化訂單與國際規則塑造在統一框架內的無縫銜接。通過確立技術標準主導權與系統生態構建權，創新范式完成了從“追趕適配”到“系統定義”的革命性轉變。這種以自立自強目標統領資源布局、市場化機制優化治理、生態化協同提升競爭力的科技治理體系，解決了創新僵化、風險集中、場景脫節等問題，實現了從技術突破到產業引領、從要素聚合到規則塑造的治理能力躍遷，形成了適應復雜系統競爭的動態治理范式，也為全球科技治理貢獻了中國方案。
加快推進科技治理現代化的戰略重點
習近平總書記提出：“充分發揮新型舉國體制優勢，加快推進高水平科技自立自強”[9]，要建成的科技強國必須“擁有強大的科技治理體系和治理能力，形成世界一流的創新生態和科研環境”[10]。推進科技治理現代化是一項以國家戰略需求為導向的系統性工程，關鍵在于平衡政府與市場、安全與發展、自主與開放的關系。面對復雜國際環境和國內改革重任，需立足中國實際，健全新型舉國體制。堅持目標導向與問題導向相結合、守正創新與開放包容并重，加快構建“數據驅動、智能決策、全球協同”的現代化科技治理體系。
優化配置資源。創新資源高效配置是科技治理現代化的基礎工程，需以國家戰略需求為導向，打通“政府引導—市場驅動—要素流動”的關鍵環節。一是體系化布局戰略科技力量。聚焦人工智能、量子科技、集成電路等關鍵領域，優化國家實驗室、高水平研究型大學、科技領軍企業的功能布局，形成定位清晰、分工協同的戰略科技力量集群。建立具有目標導向、快速響應的專項攻關機制，在關鍵材料、高端芯片、工業軟件等關鍵領域，集中力量突破一批制約產業發展的核心技術瓶頸。二是完善市場化資源配置機制。深化研發費用加計扣除、創新產品首購等普惠政策，擴大科技創新券覆蓋范圍。深化科研經費管理改革，推行“負面清單包干制”，賦予科研人員在技術路線、團隊組建、經費使用上的自主權，建立基于科研誠信的白名單制度，構建放管結合的科研管理服務體系。三是打通創新要素流動堵點。破除人才、技術、數據等要素流動的體制機制障礙，推動高校院所與企業人才雙向流動。建設全國統一技術交易市場，完善科技成果產權激勵機制，發展知識產權證券化等金融工具。系統性構建場景驅動的復合型人才培育生態，培養兼具場景創新和技術應用能力的復合型人才以及技術經紀人。依托國家重大科技基礎設施和創新平臺，建立跨區域、跨領域的創新資源共享網絡，推動科研儀器設備、科學數據等創新資源開放共享。
深化協同攻關。協同攻關是突破復雜技術系統的關鍵，需打通“產學研融合—基礎與應用融通—全球創新聯動”的生態鏈路。一是推動產學研深度融合與成果轉化。支持科技領軍企業牽頭組建創新聯合體，聯合高校和科研院所開展關鍵核心技術攻關，形成“場景牽引—需求拉動—協同研發—產業應用”創新鏈條。推動多維場景體系化布局，加快建設一批概念驗證中心和中試基地等科技成果轉化平臺，重點解決從實驗室到產業化之間的“死亡谷”，通過市場化運營機制提升技術評估、工藝驗證、市場測試能力。二是促進基礎研究與應用研究融通發展。堅持以國家重大需求和產業發展瓶頸為導向，從經濟社會發展和國家安全面臨的實際問題中發現基礎科學問題，建立需求倒逼基礎研究機制，推動基礎研究、應用研究、技術開發和產業化應用的無縫銜接；設立長周期、穩定支持的基礎研究基金，采用“滾動支持、動態調整”模式，完善成果評價機制，突出實際應用價值與轉化前景。三是深度融入全球創新網絡。加強國際技術轉移網絡建設，探索建立基于國內場景優勢、面向真實復雜技術應用場域的成果轉化體系，利用數據要素和數智技術生成場景畫像,完善科技成果國際轉化評估機制，推動基于國內場景優勢的跨境技術合作。
改革管理體制。體制機制改革是釋放創新動能的核心，需從政策協同、人才評價、科研組織模式等維度實現突破。一是構建跨部門政策協同機制。建立科技、產業、金融等多部門會商機制，推進“賽馬制”“揭榜掛帥”等新型科研組織模式試點示范，在人工智能、量子科技等前沿領域設立競爭性攻關項目，允許不同技術路線并行探索，通過階段性評估實現優勝劣汰，切實提高重大科技攻關效率。二是創新人才評價激勵體系。完善分類評價機制，對基礎研究人才側重科學發現價值，應用研究人才側重技術突破與產業貢獻，工程技術人才側重實際問題解決能力。推行代表作評價制度，建立重大創新貢獻認定機制，設立科技創新功勛獎等多元化激勵。三是優化科研組織管理模式。全面推行項目經理人制度，賦予項目經理人技術路線決策權、團隊組建權、經費支配權。建立以信任為前提的管理制度，簡化預算編制與過程管理，擴大科研經費包干制實施范圍。完善容錯糾錯機制，對探索性強、風險性高的項目建立盡職免責清單，區分科研失敗與科研不端界限。同步加強科研誠信建設，建立覆蓋項目申報、實施、驗收全過程的誠信檔案，構建“一處失信、處處受限”的聯合懲戒機制，完善科研容錯清單與全流程誠信監管體系。
統籌發展與安全。當前，國際科技競爭格局深刻演變，統籌科技發展與國家安全已成為推進科技治理現代化的關鍵任務。一是強化關鍵技術自主可控能力。建立技術成熟度、戰略重要性雙維評估的關鍵技術安全清單，在關鍵核心技術領域實施“一技一策”精準攻關。在芯片、工業軟件等戰略領域構建自主可控、多元備份的供應鏈體系和產業生態。二是完善風險預警防控機制。建立覆蓋研發、轉化、應用全鏈條的科技安全管理體系，運用區塊鏈等技術加強科研數據安全管理。設立顛覆性技術創新基金，支持突破性前沿技術，避免技術路線單一化帶來的系統性風險。構建“技術—產業—金融”聯動的風險評估矩陣，對關鍵技術的演進趨勢、產業應用前景和金融支持情況進行綜合研判，提前識別潛在風險。三是深度參與全球規則制定。在人工智能、量子科技等領域提出中國方案，推動建立更加公平合理的國際科技規則體系。深化“一帶一路”科技創新合作，建設跨境技術轉移中心，通過科特派國際化增強國際協同。
強化數字賦能。在數字經濟時代背景下，數字技術正深刻重塑科技創新治理模式，為精準化、協同化、全球化治理提供全新工具。一是數字孿生驅動科學決策。整合跨部門、跨領域的科技創新數據資源，基于實時采集與人工智能仿真技術，對重大科技政策實施效果進行多維度模擬。在芯片制造、量子計算等領域，通過數字孿生平臺動態模擬技術路線與資源配置，提前識別瓶頸與風險，為決策提供科學依據。建立科研機構數字孿生體，實現對重點研發機構研發效率、人才流動、成果轉化的實時監測與評估，優化評價體系。二是元宇宙賦能全球協同創新。聚焦6G通信、可控核聚變等前沿領域，搭建虛擬“跨國協同實驗室”，突破地理限制，實現全球科研人才“云端聚集”，開展聯合攻關、實時共享實驗數據和研究成果。建設虛擬科技園區，借助區塊鏈技術的去中心化、可追溯特性，為知識產權確權、跨境交易，提供安全可靠技術保障，構建更加開放透明的國際科技合作生態。三是構建智能化治理新范式。推動科技治理從傳統經驗決策向數據驅動轉變，從封閉管理向開放協同演進，從區域局限向全球聯動拓展，實現治理效率與精準度系統性躍升。
【本文作者為中國科學技術發展戰略研究院研究員、科技部新質生產力促進中心特邀專家；本文系國家高端智庫重點研究課題“新技術新產品新場景大規模應用示范路徑研究”（編號：ZXZK202502）和“加快實現高水平科技自立自強的改革路徑研究”（編號：ZXZK202410）階段性研究成果；寧波財經大學副教授慕慧娟、中國科學技術發展戰略研究院助理研究員薛美慧，對本文亦有貢獻】
注釋略
責編：石 晶／美編：石 玉