摘 要:編纂生態(tài)環(huán)境法典是重大立法決策，是推進中國式現(xiàn)代化的必然要求。生態(tài)環(huán)境法典的編纂旨在解決之前不同時期相關(guān)立法領(lǐng)域存在的不協(xié)調(diào)，加強生態(tài)治理領(lǐng)域不同部門的協(xié)同共治，將國際公約、國際治理規(guī)則和國內(nèi)法治協(xié)同起來，對提高生態(tài)環(huán)境治理法治化水平具有重大意義。生態(tài)環(huán)境法典以習(xí)近平法治思想和習(xí)近平生態(tài)文明思想為根本遵循和行動指南，以人與自然和諧共生為邏輯主線，體現(xiàn)了生態(tài)文明治理的中國方案和中國智慧。

關(guān)鍵詞:生態(tài)環(huán)境 法典 人與自然和諧共生

【中圖分類號】X197 【文獻標(biāo)識碼】A

編纂法典是重大的立法決策。習(xí)近平總書記強調(diào)：“要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗，適時推動條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作。”黨的二十大報告提出，“推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂”。2024年7月，黨的二十屆三中全會對深化生態(tài)文明體制改革作出戰(zhàn)略部署，明確提出“編纂生態(tài)環(huán)境法典”。這樣一個重大決策是交給立法機關(guān)的重要任務(wù)。2024年，編纂生態(tài)環(huán)境法典被列入全國人大常委會年度工作計劃，并正式啟動了生態(tài)環(huán)境法典編纂的立法程序。萬眾期待之下，生態(tài)環(huán)境法典草案于今年4月27日首次亮相，提請十四屆全國人大常委會第十五次會議審議；4月30日，草案面向社會公開征求意見。

編纂生態(tài)環(huán)境法典的重要意義

這將是世界上第一部以“生態(tài)環(huán)境法典”命名的法律

當(dāng)前，世界其他一些國家有生態(tài)法典和環(huán)境法典，但是命名為“生態(tài)環(huán)境法典”的，中國是第一家。為什么用生態(tài)環(huán)境法典命名？首先，習(xí)近平法治思想和習(xí)近平生態(tài)文明思想為法典提供了根本遵循和行動指南。其次，我國憲法規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”基于憲法的要求對這部法典進行命名，體現(xiàn)了這部法典要實現(xiàn)國家目標(biāo)、承擔(dān)國家任務(wù)，這也是全國人大作為國家立法機關(guān)履行憲法法律賦予職責(zé)的重要體現(xiàn)。

進一步完善生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)體系的必然要求

1972年斯德哥爾摩會議以后，中國的生態(tài)環(huán)境立法和世界同時起步。1973年，我國出臺了第一個關(guān)于環(huán)境保護的行政法規(guī)。1978年，我國將“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”寫入憲法。1979年，《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》出臺。

經(jīng)過40多年的努力，我國的生態(tài)環(huán)境法律已經(jīng)涵蓋了生態(tài)環(huán)境保護各個領(lǐng)域，法律體系已經(jīng)基本形成。

目前，由國家頒布的法律一共300余件，其中與生態(tài)環(huán)境立法相關(guān)的法律有30余件，占比超過1/10。此外，還有100余件行政法規(guī)、1000余件地方性法規(guī)。與環(huán)境保護有關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)還有十余件。生態(tài)環(huán)境法典編纂需要全面統(tǒng)籌現(xiàn)行的大量法律法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)章，進一步完善生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)體系。

生態(tài)治理和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法理念深刻演進的集中體現(xiàn)

從1979年第一部環(huán)境保護法律到現(xiàn)在的30余部法律，在40多年的時間跨度內(nèi)，中國經(jīng)濟社會飛速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護理念也在發(fā)生變化。其中，非常大的一個變化是過去我們認為環(huán)境保護就是以防止環(huán)境污染為主，我們所有的工作都是圍繞控制工業(yè)三廢，控制污染對人體健康帶來的危害。隨著我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，生態(tài)文明建設(shè)不僅要擴大到生態(tài)系統(tǒng)保護，還要擴大到綠色發(fā)展，要把生態(tài)環(huán)境保護理念貫徹到經(jīng)濟、政治、社會、文化發(fā)展全過程。目前已有的30余部法律還不能完全適應(yīng)這個變化。

過去，我國環(huán)境立法主要分為兩類，一類是污染防治類法律，屬于行政法，基本是按照行政管理要求立的法律；一類是資源類法律，屬于經(jīng)濟法，而經(jīng)濟法普遍被認為是以資源開發(fā)、利用以及權(quán)屬確認作為立法目的。這兩類法律本身的內(nèi)在追求是不一樣的，因此，由過去的“小環(huán)境法”變成現(xiàn)在的“大環(huán)境法”，兩者之間存在理念轉(zhuǎn)變的問題。雖然之后的資源立法做了很多相關(guān)修改，增加了環(huán)境保護或者生態(tài)保護專章，但也只是比較小的一部分。立法時間上的差異也導(dǎo)致很多領(lǐng)域出現(xiàn)一個要素有多個法律，或者多部法律調(diào)整一個要素的問題。

針對現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境方面的法律，可以分三類情況處理：一是部分法律在法典編纂完成之后完全廢止；二是對部分現(xiàn)行法律進行修改，把與生態(tài)保護和環(huán)境保護有關(guān)的重要規(guī)定提煉出來納入法典中；三是根據(jù)情況變化重新制定一些法律。通過這樣一種邏輯結(jié)構(gòu)和編纂思路，可對我國現(xiàn)行環(huán)境法律進行整體重構(gòu)，編纂出一部具有中國風(fēng)格、國際視野的生態(tài)環(huán)境法典。

協(xié)同國際公約、國際治理規(guī)則和國內(nèi)法治的重要舉措

當(dāng)前，我國幾乎加入了所有環(huán)境保護的國際公約，在加入和履約的過程當(dāng)中是由不同部門負責(zé)的。如何把國際公約或者國際治理規(guī)則轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法治，現(xiàn)在還有一些問題亟待解決。中國在氣候行動中積極承擔(dān)大國責(zé)任，推進全球氣候治理體系變革。關(guān)于國際生態(tài)治理體系變革的中國方案，仍有可以改進完善之處。因此，黨中央作出編纂生態(tài)環(huán)境法典的重大立法決策，不僅對于完善我國生態(tài)立法體系具有重要意義，對于推動全球生態(tài)治理也有重要意義。在世界百年未有之大變局中，需要以系統(tǒng)思維、全球視野建設(shè)法治中國，充分發(fā)揮涉外法治溝通國內(nèi)法治與國際法治的重要橋梁紐帶作用，以法治方式更好維護國家和人民的生態(tài)環(huán)境利益，共謀全球生態(tài)文明建設(shè)。

編纂生態(tài)環(huán)境法典的立法條件

推進高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護相統(tǒng)一呼喚生態(tài)環(huán)境法典。中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，我們要在人與自然和諧共生的過程中實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化。一是推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。法律如果存在矛盾和沖突，執(zhí)法就容易出現(xiàn)問題，法典為治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供法治支撐。二是推進生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護相統(tǒng)一。在推進中國式現(xiàn)代化過程中也會遇到如何在保護中進行發(fā)展、如何在發(fā)展中解決好環(huán)境保護的問題，如何運用法治手段解決兩者之間的矛盾，需要在法典中進行準(zhǔn)確把握處理。三是增進民生福祉。老百姓的權(quán)益、生態(tài)保護地方的權(quán)益、城市和農(nóng)村居民身邊的環(huán)境權(quán)益如何維護等等，這些都是法典編纂需要考慮的問題。

當(dāng)前編纂生態(tài)環(huán)境法典具備的條件。一是實踐基礎(chǔ)已具備。我國各行各業(yè)各地都在努力踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)取得了巨大成就。思想指引和經(jīng)驗積累，是編纂生態(tài)環(huán)境法典的重要現(xiàn)實基礎(chǔ)。二是制度基礎(chǔ)已具備。我國已經(jīng)有30余部生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律，并在民事、刑事、行政、經(jīng)濟和訴訟立法中明確規(guī)定了生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)內(nèi)容，基本的法律領(lǐng)域都已涉及。三是社會基礎(chǔ)已具備。從“盼溫飽”到“盼環(huán)保”，從“求生存”到“求生態(tài)”，廣大人民群眾都在期待環(huán)境更好生活質(zhì)量更高。四是研究基礎(chǔ)已具備。編纂法典得到了長時間理論研究和多方專家論證，具有深厚的學(xué)理支撐。

編纂生態(tài)環(huán)境法典的幾個關(guān)鍵思路

遵循一定的價值理念

任何一個法典都要有它的基礎(chǔ)主線。民法典是以一種抽象法律邏輯來構(gòu)建的法典體系，但是，世界各國環(huán)境法典有非常大的不同，沒有辦法按照統(tǒng)一的抽象法律概念構(gòu)建。當(dāng)前已有的環(huán)境法典，都采用了以一定的價值觀念和國家目標(biāo)來構(gòu)建法典邏輯的思路。

可持續(xù)發(fā)展理念已經(jīng)成為世界各個國家環(huán)境法典編纂的重要理念。環(huán)境法典都是為了促進國家的可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型，這是已有的其他國家環(huán)境法典體現(xiàn)出的價值。還有三十幾個國家沒有以法典命名，但是同樣進行了環(huán)境法整合，都體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境立法的價值。我國生態(tài)環(huán)境法典編纂也將“人與自然和諧共生”確定為重要價值。

習(xí)近平總書記指出：“尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，促進人與自然和諧共生，是中國式現(xiàn)代化的鮮明特點。”人與自然和諧共生體現(xiàn)的是中國傳統(tǒng)文化中天人合一、道法自然的哲學(xué)理念。聯(lián)合國倡導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展理念包括社會可持續(xù)、經(jīng)濟可持續(xù)、環(huán)境可持續(xù)，其中，社會可持續(xù)是目標(biāo)，經(jīng)濟可持續(xù)是基礎(chǔ)，環(huán)境可持續(xù)是條件。實現(xiàn)全體人民共同富裕是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一，生態(tài)良好是人類生存也是中國人民所需要的良好條件，這個法典中體現(xiàn)了生產(chǎn)生活生態(tài)之間和諧共生的關(guān)系。

考慮到發(fā)展與保護的關(guān)系，法典將綠色低碳發(fā)展單獨成編。綠色發(fā)展不是不要發(fā)展，而是要在生態(tài)環(huán)境承載能力范圍內(nèi)發(fā)展，是要在保護環(huán)境的前提下發(fā)展。所以，在這一編里面要把發(fā)展和保護放在一起，把發(fā)展限定在綠色前提下，同時又以綠色經(jīng)濟促進發(fā)展。因此，編纂一部生態(tài)環(huán)境法典不是限制發(fā)展，而是要為發(fā)展開辟一條綠色可持續(xù)發(fā)展的新道路。

采取適度法典化模式

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的30余部法律立法時間不一樣，所處的經(jīng)濟社會發(fā)展階段、發(fā)展背景各不相同，不可避免地會出現(xiàn)一個要素有多個法律規(guī)范，或者相互矛盾和沖突的地方。例如，有的法律已修改多達6次，有的法律20多年未作修改，法律之間的諸多矛盾沖突難以得到統(tǒng)一。此外，一些基本制度在不同的單行法中，適用原則、適用程序、適用條件、處罰主體或處罰形式都不完全一致，導(dǎo)致執(zhí)法和司法困難。生態(tài)環(huán)境法典需要協(xié)調(diào)解決這些問題。

如果按照學(xué)術(shù)理想一味追求生態(tài)環(huán)境法典在邏輯上的精美完整，那么法典就會過于封閉終將走向死亡。環(huán)境法典體系化過程中需要解決的問題，就是傳統(tǒng)法典的封閉僵化如何適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的需求。生態(tài)環(huán)境法典編纂過程中，我們可以借鑒法國、瑞典、德國等多個國家的環(huán)境法典經(jīng)驗和教訓(xùn)，采取適度法典化方式，保持法典的開放性，使其能夠適應(yīng)時代需求，為未來修訂創(chuàng)造一些條件和空間。

注重加強生態(tài)治理領(lǐng)域不同部門的協(xié)同共治

我國多方協(xié)同共治的格局尚未完全形成，生態(tài)環(huán)境保護還需政府多個部門協(xié)作。過去立法的分散使得協(xié)調(diào)機制尚未良好建立起來，或者建立起來以后運行遇到很多問題。例如，實踐中污染防治類立法草案多由生態(tài)環(huán)境管理部門提出，而資源和生態(tài)保護類立法草案多由自然資源管理部門提出。由此導(dǎo)致行政機關(guān)職責(zé)法律化后的“依法打架”、司法機關(guān)裁判案件“準(zhǔn)繩”不夠等問題不時出現(xiàn)。同時，在參與國際治理方面，中國加入和履約環(huán)境保護國際公約的過程也是由不同部門負責(zé)的。把國際公約及國際治理規(guī)則應(yīng)用于國內(nèi)法治，目前還存在一些問題。制定生態(tài)環(huán)境法典要考慮加強生態(tài)治理領(lǐng)域不同部門的協(xié)同共治。當(dāng)前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展已進入加快綠色化、低碳化的高質(zhì)量發(fā)展新階段，需要從促進“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”協(xié)同高效的角度，解決分部門立法的問題，統(tǒng)一立法目標(biāo)、立法原則、立法方式、立法尺度。

【本文根據(jù)全國人大環(huán)境與資源保護委員會副主任委員、中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會會長呂忠梅2025年5月20日在北京舉行的“環(huán)境法典編纂國際研討會”上的發(fā)言整理而成】

參考文獻略

責(zé)編：石 晶／美編：王嘉騏