摘 要:自貿試驗區是我國擴大開放，推進更深層次改革創新，建設更高水平開放型經濟新體制的國家戰略平臺。上海自貿試驗區實施《全面對接國際高水平經貿規則推進中國（上海）自由貿易試驗區高水平制度型開放總體方案》，對接國際高標準經貿規則，推進高水平制度型開放，深入實施自貿試驗區提升戰略，開展首創性、引領性制度創新，為在更大范圍推進制度型開放提供了重要啟示和實驗場景，發揮了為國家試標準、測壓力、探新路的作用。
關鍵詞:自由貿易試驗區 提升戰略 制度型開放 高水平開放 高質量發展
【中圖分類號】F752 【文獻標識碼】A
推進制度型開放是自由貿易試驗區提升戰略的內在要求
推進高水平對外開放、建設更高水平開放型經濟新體制，是新時代加快完善社會主義市場經濟體制的主要內容，是主動構建新發展格局、妥善應對世界百年未有之大變局的迫切要求。自貿試驗區是我國擴大開放、推進更深層次改革創新、建設更高水平開放型經濟新體制的國家戰略平臺。黨的二十大提出實施自由貿易試驗區提升戰略。2023年6月，國務院印發《關于在有條件的自由貿易試驗區和自由貿易港試點對接國際高標準推進制度型開放若干措施》的通知，率先在上海、廣東、天津、福建、北京自由貿易試驗區和海南自由貿易港開展試點，包括推動貨物貿易創新發展、推進服務貿易自由便利、便利商務人員臨時入境、促進數字貿易健康發展、加大優化營商環境力度、健全完善風險防控制度等六個重點領域33條措施，對接國際高標準經貿規則，統籌開放和安全，構建與高水平制度型開放相銜接的制度體系和監管模式。黨的二十屆三中全會對自由貿易試驗區提升戰略作出部署。2024年8月29日，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過《關于實施自由貿易試驗區提升戰略的意見》，強調貫徹落實黨的二十屆三中全會部署，實施自由貿易試驗區提升戰略，目的是在更廣領域、更深層次開展探索，實現自由貿易試驗區制度型開放水平、系統性改革成效、開放型經濟質量全面提升。要堅持以高水平開放為引領，以制度創新為核心，鼓勵先行先試，開展首創性、集成式探索，推動全產業鏈創新發展，增強對外貿易綜合競爭力。
2024年10月，《國務院關于做好自由貿易試驗區對接國際高標準推進制度型開放試點措施復制推廣工作的通知》中，將17項試點措施在全部自由貿易試驗區復制推廣；13項試點措施在全國復制推廣，主動對接國際高標準經貿規則，擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放，在更大范圍構建與國際高標準經貿規則相銜接的制度體系和監管模式。
自貿試驗區從主要推動商品和要素流動型開放向對接國際高標準經貿規則推進制度型開放轉型，建設更高水平開放型經濟新體制，引領開放型經濟質量全面提升。與制度型開放相關的國際高標準經貿規則的核心內容包括：削減和消除非關稅壁壘，外商投資準入前和準入后國民待遇，公平競爭和競爭中立，高標準知識產權保護，服務貿易開放，資金自由轉移，政府采購非歧視和透明化，投資者與東道國爭端解決機制，勞工權益保護，全面可執行的環境義務。這些規則和相應的行為審查標準不單單是商品和要素流動層面的，而是涉及“邊境后”的行為規則、一國的宏觀經濟政策、制度和法律法規層面，旨在消除“邊境后”的政策、監管、法規對貿易和投資的隱性障礙。這些規則及標準與我國以高水平開放促進全面深化改革、推進中國式現代化進程的方向基本一致。深入實施自貿試驗區提升戰略，開展首創性、引領性制度創新，對于推動全國穩步擴大制度型開放，以開放促改革促發展，具有重要示范意義。
上海自貿試驗區高水平制度型開放的實踐探索
2023年11月，國務院印發《全面對接國際高標準經貿規則推進中國（上海）自由貿易試驗區高水平制度型開放總體方案》的通知（以下簡稱《總體方案》），支持中國（上海）自由貿易試驗區（含臨港新片區）對接國際高標準經貿規則，推進高水平制度型開放，進一步推進自由貿易試驗區提升戰略，更好發揮上海自貿試驗區先行先試作用，打造國家制度型開放示范區。到2024年11月，經過一年的實踐，上海自貿試驗區基本完成《總體方案》規定的試點任務，為打造國家制度型開放示范區奠定了扎實基礎。
提升跨境服務貿易開放水平
2024年11月1日，《外商投資準入特別管理措施（負面清單）2024年版》正式施行，我國制造業領域外資準入限制全面取消，標志著我國制造業對外開放達到世界領先水平。有序擴大服務業開放，特別是提升跨境服務貿易市場準入水平，成為進一步擴大開放的重點。服務貿易開放涉及更多的“邊境后”規則、規制、管理、標準等制度改革創新，自貿試驗區對標全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）規則，在跨境服務貿易領域率先進行更寬范圍、更深層次擴大開放、深化改革，是推進制度型開放的重要實踐路徑。《總體方案》以金融服務和電信服務為重點，列出了8條加快服務貿易擴大開放措施。上海自貿試驗區在電子支付、金融數據跨境傳輸、數字身份認證與電子識別、支持外資在上海設立金融科技公司深化金融科技國際合作、探索數字人民幣在貿易領域的應用場景開展數字人民幣跨境支付業務、支持部分中外資大型跨國公司完成高版本資金池備案登記、在臨港新片區建設再保險國際版并完成26家保險公司和經紀公司在上海國際再保險中心設立再保險運營分支機構、4家外資企業獲準在浦東新區和臨港新片區獨自經營互聯網數據中心（IDC）及在線數據處理與交易處理等增值電信業務，以上試點措施對標CPTPP相應規則，具有前沿性和突破性，通過測風險、試壓力，在開放環境下推進相關管理體制和監管模式改革創新。
提升貨物貿易自由化便利化水平
實施高效便捷的通關監管服務，提升跨境貨物貿易自由化便利化水平，是全球自由貿易區的基本功能。上海國際貿易“單一窗口”作為全球規模最大的城市級國際貿易綜合服務平臺，整合對接22個政府管理部門業務系統，服務超過60萬家企業，支撐全國四分之一的外貿貨物通關業務，2024年上海口岸貿易額為11.07萬億元，高效處理上海港年均5000萬標準箱的吞吐任務。
上海國際貿易“單一窗口”采用國際互認標準及可獲得的開放標準，通過國際合作，共同開發數據交換系統試點，與新加坡、馬來西亞等國家推進試點“一次申報雙邊通關”跨境通關申報模式。并結合“單一窗口”國際貿易單證樞紐建設，構建支持電子數據交換與應用程序編程接口（EDI/API）和區塊鏈跨鏈模式數據交換體系。上海自貿試驗區根據國家層面出臺的《關于在中國（上海）自由貿易試驗區試點暫時進境修理有關稅收政策的通知》和上海市發布的《在中國（上海）自由貿易試驗區開展暫時進境修理試點的監管方案》，對標CPTPP相關條款，試點對符合條件的自境外暫時準許進入上海自貿試驗區海關特殊監管區域內進行修理的貨物實施保稅，復運出境的免征關稅，不復運出境、轉為內銷的照章征收進口關稅、進口環節增值稅和消費稅，突破了暫時進境修理貨物不得轉為內銷的限制，拓展了國際貿易業態，提升了貨物貿易價值鏈。
上海自貿試驗區有15家企業試點“在上海自貿試驗區進口醫療器械，且境外注冊人或備案人指定的境內代理人住所在區內的，境內代理人可在醫療器械質量管理體系有效監管下，于銷售或供應前在海關特殊監管區域內按規定粘貼中文標簽或副標簽。海關、屬地藥品監管部門建立工作配合機制，共享上述粘貼中文標簽或副標簽進口醫療器械的信息”。該項試點對標CPTPP附件8-E醫療設備第17款，突破了《醫療器械監督管理條例》的相關規定，創新了進口醫療器械質量監管模式。
為適應貨物貿易所涉及的信息及通信技術產品跨境貿易發展要求，對標CPTPP和數字經濟伙伴關系協定（DEPA）對技術產品的進出口限制條款，上海自貿試驗區對制造、出售、分銷、進口或使用商用密碼產品的，除涉及國家安全、社會公共利益外，不采取制定或實施技術法規及合格評定程序以獲取專有密碼信息、要求與境內企業合伙或使用特定密碼算法等限制措施。
上海自貿試驗區瞄準國際中轉集拼這一國際貿易、國際航運高端業態，優化國際中轉集拼平臺運作模式，吸引全球拼箱企業在洋山特殊綜合保稅區內設立拼箱中心，允許開展出口拼箱、國際中轉拆拼箱等多業態同場作業，爭取打造亞太中轉集拼中心。國際貨代、國際航運頭部企業包括馬士基、敦豪（DHL）、德迅、丹麥得夫得斯國際貨運公司（DSV）、美商宏鷹（CEVA）、美林物流、日本通運、日本YAMATO、海豐國際、美設物流等已在上海港開展國際中轉集拼業務，2024年1月，國際貨代頭部企業馬士基公司在臨港新片區成立了國際中轉集拼中心。上海海關積極支持國際中轉集拼業務開展，通過實施預先報備、提前審核、車到即過、箱到即拆便利化通關模式，提升中轉集拼時效。對法律法規另有規定外由境外啟運，經洋山特殊綜合保稅區換裝、分拆、集拼，再運往其他國家或地區的中轉貨物不檢驗。
上海臨港新片區洋山特殊綜合保稅區實施區港一體化管理，特殊綜合保稅區口岸區域常態化開展保稅物流和出口加工等業態。洋山特殊綜合保稅區“一線經予放行”政策和監管模式復制到上海南港，有效提高了汽車、大型構件等貨物國際中轉通關效率。2024年6月5日，世界銀行與標普全球市場財智（S&P Global Market Intelligence）發布2023年全球集裝箱港口績效排名（CPPI），上海洋山港連續2年位居CPPI榜首。
提升數字化交付服務水平
上海自貿試驗區對標CPTPP和DEPA相關條款，率先實施高標準數字貿易規則，發布并實施《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區數據跨境流動分類分級管理辦法（試行）》，對企業數據出境進行安全評估，對個人信息出境標準合同實施備案。制定完成《中國（上海）自由貿易試驗區及臨港新片區數據出境管理清單（負面清單）（2024年版）》和《中國（上海）自由貿易試驗區及臨港新片區數據出境負面清單管理辦法（試行）》。出臺《浦東新區跨境交流專用通道申請和安全管理辦法》，區內企業可按照規定申請開通跨境交流專用通道。
上海自貿試驗區參考聯合國國際貿易法委員會電子可轉讓記錄示范法，推動電子提單、電子發票、電子信用證等貿易無紙化場景運用，試驗數字提單在線簽發、流轉、交單及貿易全流程可視化追蹤。與中國香港、新加坡、全球法人識別編碼基金會達成數字身份認證互認合作意向。按照世界貿易組織（WTO）以數字化交付服務作為數字貿易指量指標的統計口徑，據商務部2024年中國數字發展報告，2023年中國各省（直轄市）可數字化交付服務進出口規模，上海市以1023.9億美元排位第一，其中出口額640.8億美元，進口額383.1億美元。
提高知識產權保護水平
知識產權是國家發展的戰略性資源和國際競爭力的核心要素，也是營商環境評價的國際規則和重要指標。上海自貿試驗區設立全國唯一集專利、商標、版權、原產地地理標志保護于一體的獨立建制的知識產權局；設立上海市浦東新區知識產權保護中心，推動快速預審、快速確權、快速維權，備案單位的發明專利申請授權平均周期從3年縮短至3個月；設立上海自貿試驗區版權服務中心，一般作品版權登記周期從30天縮短至10天，率先以“著作權行為發生地”原則開展跨地域作品登記；設立全國首個自貿區知識產權法庭，探索知識產權懲罰性賠償，推動司法保護與行政保護協同；引進世界知識產權組織仲裁與調解上海中心，為涉外知識產權糾紛提供解決新路徑。
對標DEPA、CPTPP關于數字經濟公平競爭、商標與地理標志保護、商業秘密保護、專利保護等規則，發布實施《浦東新區深化公平競爭審查若干規定》，加強數字經濟領域反壟斷執法，持續開展APP用戶權益保護專項工作。在浦東新區行政服務中心、臨港新片區行政受理大廳、浦東新區知識產權局窗口發放《國外地理標志產品保護辦法》等文件并開展現場咨詢，充分公開國外地理標志（含意譯、音譯或字譯）在中國獲得保護的法律手段，明確異議處理及注銷相關規定。
發布《浦東新區企業商業秘密保護指南》《商業秘密法律規范指引》等文件，對商業秘密實施嚴格保護。上海自貿試驗區加強專利布局指引，編寫發放《海外商標、專利注冊申請及布局實務指引》《PCT國際專利申請實務讀本》，通過知識產權保護規則和案例解讀為“走出去”企業提供實務指導。世界知識產權組織《專利合作條約》（PCT）國際專利申請量反映了城市在知識產權海外保護和創新方面的狀況，上海人均PCT國際專利申請量為2.49件/萬人，低于紐約的3.36件/萬人，但高于新加坡的1.84件/萬人，倫敦的0.78件/萬人，迪拜的0.35件/萬人。
推動政府采購領域改革
世界貿易組織《政府采購協定》（GPA）代表了政府采購制度開放的世界通行標準。GPA的主要原則包括：非歧視原則，不得在條件相同的參與者之間構成隨意、不合理的歧視或者構成對國際貿易的隱蔽性限制。透明化原則，以透明和公正方式實施政府采購，倡導采取“電子競拍”方式。利益沖突回避原則，采購實體應當以透明和公正的方式，使用公開招標、選擇招標和限制招標等方式進行相關采購，避免利益沖突，防止腐敗行為。國家安全與公共利益原則，《總體方案》要求上海自由貿易試驗區開展200萬元人民幣以上的貨物、服務采購或5000萬元人民幣以上的工程采購，采用邀請招標方式的采購人應設定提交資格預審申請文件的最后日期，一般應自資格預審文件發出之日起不少于25日，緊急情況下不少于10日。這一采購金額門檻低于我國加入GPA談判第六份出價清單中關于省級政府實體采購項目依照GPA規則實施的金融門檻，因為中國目前尚未正式加入GPA，但加入GPA是中國加入WTO的承諾之一，所以中國政府一直在積極推動加入GPA的談判進程。這將有助于吸引更多供應商參與政府采購競標，推動國際貿易公開競爭與合作。
上海市先后出臺《關于對接國際高標準經貿規則推進試點地區政府采購改革的指導意見》《上海自貿區政府采購領域全面對接國際高標準經貿規則推進高水平制度型開放工作方案》，浦東新區國資委出臺《關于試點公益類區屬企業政府采購對標工作的實施意見》等文件，優化升級政府采購云平臺，推出專門服務于對標改革的電子化采購模塊并開設對標改革窗口。上海自貿試驗區接軌國際通行規則，進一步優化采購程序，完善采購管理，加強采購監督，構建規范透明、科學嚴密的政府采購管理體系，提升了單方面制度型開放的標準和水平，為我國最終加入GPA提供實驗場景和風險壓力測試。
推動國有企業改革、勞動者權益保護、環境保護等“邊境后”管理制度改革
非歧視待遇和商業考慮、非商業援助和透明度等規則是CPTPP國有企業章節核心條款，規定政府或國有企業向其他國有企業進行非商業的援助，不得對其他締約方的貿易與投資帶來“損害”或“不利影響”，且需根據透明度原則進行信息披露。上海自由貿易試驗區內指定專營企業購買、銷售貨物或服務時，應依照商業考慮進行決策，不得有排他性銷售（獨家銷售）或排他性購買（獨家購買）行為。對在上海自由貿易試驗區內提供公共產品和服務的企業建立科學合理、穩定可靠的補償機制。建立健全國有企業信息公開制度，規范信息披露程序，出臺實施《上海市國有控股上市公司環境、社會和治理（ESG）指標體系（1.0版）》《浦東新區區屬企業對接落實國際經貿規則提高信息公開工作透明度指導意見》等文件，推動國有企業控股或參股上市公司提升治理運作的規范化水平。
在上海自貿試驗區內的企業努力創建和諧勞動關系，建立勞動者工資集體協商和正常增長機制，加強勞動者權益保護。在浦東新區成立全市首家區域性網約車行業工會聯合會，在全國率先開展新就業形態勞動者權益協商協調機制地方立法，在上海自貿試驗區配備勞動保障監察員加大勞動保障監察執法，成立多家行業專屬調解組織，如浦東新區聯合調解中心物業行業調解分中心，上海市勞動人事爭議仲裁院與臨港新片區勞動人事綜合服務中心合作設立全市首個市勞動人事爭議仲裁院屬地案件受理點，健全協調勞動關系中勞動者、工會、企業三方機制。
上海自貿試驗區對標“全面可執行的環境義務”國際規則，印發實施《上海市生物多樣性保護戰略與行動計劃（2024—2035年）》，加強對生物多樣性的保護和可持續利用。浦東新區建立碳相關認證機構、綠色產品認證機構和生態產品認證機構，建立認證產品溯源機制。在臨港新片區成立上海市氫能標準化技術委員會，發布《鎂基氫化物固態儲運氫系統技術要求》團體標準，在臨港新片區落地以船供為目的的高低硫燃料油混兌調和業務。2023年，上海港已超越新加坡港成為全球第二大保稅液化天然氣（LNG）加注港。上海洋山港持續擴大保稅LNG加注試點作業范圍，同時探索開展綠色甲醇、氨等新型燃料加注業務，成為全球少數同時具備LNG、綠色甲醇船對船同步加注能力的港口。截至2024年8月15日，洋山港已完成第100次清潔燃料（含LNG、綠色甲醇燃料）船－船加注同步作業，且已具有3船提供加注清潔燃料服務能力。2025年1月1日，上海洋山港實現外輪甲醇燃料“船－船”同步加注作業與集裝箱裝卸作業同時進行，目前全球只有新加坡港和上海港能完成甲醇加注與集裝箱裝卸同時作業。
上海自貿試驗區高水平制度型開放的經驗啟示
堅持以制度創新為核心，對標國際標準推進制度型開放
上海自貿試驗區在十年建設基礎上，2023年實施《總體方案》，對標CPTPP正文條款和DEPA條款，先行先試高水平制度型開放，實施自貿試驗區提升戰略。《總體方案》的內容和措施基本覆蓋了國際高標準經貿規則、規制、管理、標準，推動全方位對外開放，建設更高水平開放型經濟新體制。在一年的實踐基礎，上海自貿試驗區進一步對標CPTPP附件條款，計劃實施自貿試驗區高水平制度型開放升級版方案，進一步放寬市場準入，進一步提高貨物、服務、資金、人員、數據跨境流動便利化水平，打造開放層次更高、營商環境更優、輻射帶動作用更強的改革開放新高地和國家制度型開放示范區。
緊扣全球高端資源要素配置核心功能，以高水平開放推動打造聯通世界“東方樞紐”
上海自貿試驗區的國家戰略定位是打造全球高端資源要素配置的核心功能，成為我國深度融入經濟全球化的重要載體和國家制度型開放示范區。上海自貿試驗區把握國際經貿規則的底層邏輯和國際競爭的核心環節，對接高水平國際經貿規則，從跨境樞紐維度構建以投資貿易自由化為核心的成熟定型的制度體系。跨境樞紐維度指向在岸離岸聯通、全球資源要素匯聚、全球價值鏈嵌入等平臺和載體，發展國際商務合作、離岸貿易、離岸科創、跨境技術交易等高端新型產業和業態，打造全球高端資源要素集聚配置的“東方樞紐”。金融流是全球資源要素流動的核心指標和重要載體，據中國人民銀行《人民幣國際化報告（2024）》數據，2023年，上海跨境人民幣收付合計22.98萬億元，占全國人民幣跨境收付總額近44.0%，持續保持全國首位。上海跨境人民幣收付總額中，資本項目人民幣跨境收付金額占比88.28%。根據英國智庫Z/Yen集團與中國（深圳）綜合開發研究院聯合發布的《第35期全球金融中心指數報告（GFCI35）》，上海位列全球第六位。根據《新華·波羅的海國際航運中心發展指數報告（2024年）》，上海在全球航運中心樞紐中排在新加坡、倫敦之后，位列第三。
以高質量發展作為首要任務，推動構建現代化產業體系
2024年，上海三大先導產業（集成電路、生物醫藥、人工智能）產值達到1.8萬億元人民幣，比2020年增加7265億元，增幅達到67.68%。據測算，2024年三大先導產業對上海全市生產總值增長的貢獻率為18.88%。上海自貿試驗區是集成電路、生物醫藥、人工智能三大先導產業的主要聚集空間，2024年，上海自貿試驗區所在的浦東新區三大先導產業實現產值9041億元，占全市三大先導產業產值50.23%。2025年，臨港新片區實施以新質生產力為主的“全要素招商”策略，圍繞大項目落地，把載體、投資、定制、孵化、服務等資源有效整合，開展全要素招商。支持東方芯港、國際數據中心、大飛機產業園、生命藍灣、動力之城等先導產業特色園區持續提升能級，培育500億元規模的儲能產業集群，推進超高密度三維多芯片互聯集成加工項目建設，推動人形機器人產業生態、應用場景及合作伙伴圈持續優化和擴大，圍繞產業鏈進行“一企一策”“一園一策”制度政策創新，構建現代化產業體系引領高質量發展。
【本文作者為上海財經大學自由貿易區研究院院長、教授】
參考文獻略
責編：程靜靜／美編：石 玉